III SAB/Wr 337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Barbara Ciołek, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. P. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: 1. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa, oraz ewentualnie, do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie przewidzianym w ww. przepisie; 2. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; 3. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodaniu przyczyn tego stanu rzeczy, niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 4. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania; 5. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia w przewidzianym ustawą, siedmiodniowym terminie; 6. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie tych przepisów, skutkujących lekceważącym stosunkiem do strony; 7. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie oraz jej pełnomocnikowi czynnego udziału w sprawie (brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji gdy to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa); 8. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia stronie oraz jej pełnomocnikowi materiałów sprawy; 9. art. 217 k.p.a. poprzez brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego związanego ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości 1.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 4. przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 30 października 2018 r. Strona z własnej inicjatywy nadesłała – kserokopię paszportu, kserokopię powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, kserokopię aktu notarialnego z którego wynikało posiadanie przez stronę miejsca zamieszkania na terytorium RP, kserokopię oświadczenia starosty o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, kserokopię polisy ubezpieczenia, kserokopię umowy o pracę oraz poświadczoną notarialnie informację o dodatkowych warunkach zatrudnienia na podstawie art. 29 § 3 kodeksu pracy. Od dnia wpływu wniosku, tj. od dnia 30 października 2018 r. do dnia wniesienia skargi (1 kwietnia 2019 r.) organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności procesowych w sprawie. Nie dokonał analizy wniosku pod kątem jego kompletności, nie wystąpił z pytaniem do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (co stanowi obowiązkową procedurą w sprawach tego rodzaju), a nadto, zupełnie zignorował obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a., stanowiący o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Całość materiału dowodowego jaki znajduje się w aktach sprawy, skompletowała strona, z własnej inicjatywy. Z treści skargi wynika również, że organ nie zrealizował obowiązku z art. 37 § 4 k.p.a., albowiem nie przekazał wniesionego przez stronę ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W istocie, przez okres pięciu miesięcy (liczonych do dnia wniesienia skargi) organ administracji publicznej pozostawał w sprawie zupełnie bezczynny. Bezczynność ta nie ustała ani po wniesieniu przez stronę ponaglenia, ani też, po wniesieniu skargi, albowiem ani z akt administracyjnych sprawy, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, by w sprawie organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe, w tym, by w sprawie wydana została decyzja. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15, CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15, CBOSA). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu administracji publicznej podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości podanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny (pkt V wyroku), uznając że zasądzona na rzecz strony kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu. Należy zauważyć, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba te środki mają służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości postępowania. Mogą one być stosowane niezależnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 302/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.