III SAB/Wr 519/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 9 września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 września 2019 r. (data wpływu do organu) N. B. złożyła, skierowany do Wojewody D., wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Do wniosku strona dołączyła uzupełniającą dokumentację. Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r., strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. Wojewoda D. przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 21 kwietnia 2020 r. Wojewoda D. wezwał stronę (za pośrednictwem jej pełnomocnika), na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35) odpowiednio do – osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim lub w delegaturach tego urzędu (w J. w. L.) oraz do przedstawienia (do wglądu) oryginału ważnego dokumentu podroży oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron tego dokumentu zawierających adnotacje urzędowe, w terminie 30 dni liczonych w sposób podany w tym wezwaniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W skardze z dnia 26 marca 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wrocławiu (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 1 kwietnia 2020 r.), skarżąca N. B. zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a., skutkujące przewlekłością postępowania i nierozpoznaniem sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu. W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła treść art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i podniosła, że czas oczekiwania na załatwienie sprawy powinien być rozsądny, a przedłużanie postępowania przez organ musi mieć charakter wyjątkowy i zostać w sposób należyty uzasadnione. W tym kontekście strona zarzuciła, że organ nie rozpoznał sprawy we właściwym czasie, a zwłoka organu jest długotrwała. Dodała, że nie była informowana o przyczynach opóźnienia, co stanowi oczywistą obrazę art. 36 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być bowiem nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W podsumowaniu stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią obiektywne trudności, które powinny wpływać na ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminach ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie warto nadmienić, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony (wraz z dodatkową dokumentacją) wpłynął do organu administracji publicznej w dniu 9 września 2019 r. Wojewoda D. nie rozpoznał wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jak również, w tym czasie nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj., nie poinformował strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do ponaglenia. Pierwsze czynności procesowe w sprawie zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 21 kwietnia 2020 r. wzywając stronę (za pośrednictwem jej pełnomocnika), na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, oraz, na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, do przedstawienia (do wglądu) oryginału ważnego dokumentu podroży oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron tego dokumentu zawierających adnotacje urzędowe w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie tym organ poinformował również stronę o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Przy czym, należy jednocześnie zauważyć, że pisemne wezwanie z dnia 21 kwietnia 2020r. organ zredagował już po wniesieniu przez stronę ponaglenia (w styczniu 2020 r.), a następnie, także skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (którą organ otrzymał 1 kwietnia 2020 r.). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego postępowania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a., a nadto, także z art. 36 k.p.a. Opieszałość organu w podjęciu pierwszych czynności procesowych ukierunkowanych na zobowiązanie strony do dopełnienia warunków niezbędnych dla nadania wnioskowi dalszego biegu niewątpliwie rzutowała negatywnie na ocenę sprawności postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, że postępowaniu tym, przez okres przekraczający co najmniej dwukrotnie ramy czasowe z art. 35 § 3 k.p.a., organ prowadzący to postępowanie, w istocie (tj. poza przekazaniem ponaglenia do organu wyższej instancji), nie podejmował żadnych czynności. Z powodu kilkumiesięcznej bierności organu licząc od daty wpływu wniosku postępowanie to niewątpliwie trwa dłużej aniżeli jest niezbędne dla załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem wystąpiła przesłanka stwierdzenia przewlekłości postępowania o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy w tym miejscu dodać, że przy ocenie okresu stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił regulację przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Skutek zawieszający biegu terminów o jakim mowa w tym przepisie Sąd przyjął od dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. od dnia 31 marca 2020 r.). Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony, która to przewlekłość w rozważanym stanie faktycznym nie miała, zdaniem Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Jakkolwiek w sprawie Wojewoda D. w sposób bezsprzeczny naruszył przepis art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., to jednak Sąd nie dostrzegł w sprawie przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Należy wrócić uwagę, że okres przewlekłości nie może być liczony automatycznie w każdym przypadku od następnego dnia od wpływu wniosku do organu. Trzeba dostrzec, że organ miał czas zakreślonych ustawowo dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie, przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt ogromnego napływu wniosków od cudzoziemców, co jest okolicznością obiektywną i niezawiniona przez organ. Wzgląd na sytuację kadrową organu oraz stopień jego obciążenia w rozpatrywaniu podobnych rodzajowo spraw, przy kilkumiesięcznym opóźnieniu w zakończeniu sprawy nie dawał, w ocenie Sądu, przesłanek do przyjęcia przewlekłości w stopniu kwalifikowanym. Ważąc przyjęcie takiej kwalifikacji w kontekście długości stwierdzonej przewlekłości Sąd miał na uwadze również skutki prawne wynikające z przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Należy dodać, że jakkolwiek przyczyny niezależne od organu nie mają wpływu na stwierdzenie stanu przewlekłości, to jednak muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie przewlekłości o stopniu kwalifikowanym. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd nie znalazł przesłanek do przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie III wyroku oddalając dalej idącą skargę. Należy wyjaśnić, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ("sąd może") jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, co oznacza, że jest to możliwość z której jedynie można skorzystać. Należy również podnieść, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 6/20, CBOSA). Końcowo należy dodać, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość, tj. zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozważanych okolicznościach cel ten dostatecznie realizuje zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że przyznanie sumy pieniężnej powinno mieć miejsce w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym, istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1442/19 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania, nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.