III SAB/Wr 851/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, R. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w sprawie z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 5 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz sprzeczne z prawem pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W rozwinięciu zarzutów wskazała, że złożony przez nią wniosek organ administracji publicznej otrzymał w dniu 11 maja 2017 r. Po upływie niespełna trzech miesięcy, w dniu 31 lipca 2017 r. skarżąca została wezwana do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a nadto, do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie właściwie podpisanego załącznika nr 1. Strona w dniu 20 września 2017 r. uzupełniła braki formalne wniosku, przedstawiając załącznik nr 1 podpisany przez osobę umocowaną – E. T. Następnie w dniu 10 kwietnia 2018 r., z własnej inicjatywy, złożyła do akt postępowania kolejny załącznik nr 1, podpisany tym razem bezpośrednio przez jej pracodawcę. Z powodu braku reakcji ze strony organu, skarżąca w dniu 7 maja 2018 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem strony, pozostawienie wniosku bez rozpoznania ocenić należy jako sprzeczne z prawem z kilku powodów. Nawet bowiem przyjmując, że uzupełnienie braków formalnych pismem z dnia 20 września 2017 r. "było w pewnym stopniu wadliwe", to dochodząc do takiego przekonania, organ powinien był wezwać ponownie stronę do uzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych. Po drugie, organ powinien uwzględnić fakt ponownego złożenia przez stronę załącznika nr 1 w dniu 10 kwietnia 2018 r., a zatem, przed wydaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zdaniem strony, na dzień 10 kwietnia 2018 r. załącznik nr 1 "został już w sposób całkowity i prawidłowy uzupełniony." W nawiązaniu do tego ostatniego zarzutu strona odwołując się do orzecznictwa sądowego podniosła, że stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy strona uzupełniła brak formalny po terminie, ale przed wysłaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W podsumowaniu tej argumentacji podniesiono, że niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania daje podstawę do podniesienia zarzutu bezczynności organu, który w ten sposób bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodała, że bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania skutkuje tym, że strona nie ma możliwości swobodnego podróżowania, a każdy kontakt ze Strażą Graniczną może zakończyć się natychmiastowym wydaleniem z Polski. Końcowo skarżąca nadmieniła również, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu w sprawie z wniosku strony o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 15.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy, z drugiej, rekompensatę wobec strony za naruszanie jej praw w postępowaniu. Strona dodała, że od wielu miesięcy była całkowicie ignorowana przez Wojewodę D. i nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi co do tego, że strona uzupełniła braki formalne wniosku. W rozwinięciu tego stanowiska organ podniósł, że stwierdzone w toku postępowania braki formalne wniosku nigdy nie zostały uzupełnione zgodnie z wezwaniem z dnia 31 sierpnia 2017 r. W ramach dalszej argumentacji Wojewoda D. wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W nawiązaniu do treści skargi Wojewoda D. podniósł także, że stany bezczynności albo przewlekłości postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Dla przyjęcia takiej kwalifikacji nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, ale i nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Organ administracji publicznej nadmienił również, że kadra kierownicza Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523, dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że stosując art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. a contrario, sąd może oddalić skargę na bez-czynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z wyroku z 22 maja 2019 r., IV SAB/Wr 51/19; analogicznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 10 maja 2019 r., II SAB/Sz 13/19). Taka wykładnia omawianej normy jest następstwem niewątpliwego założenia ustawodawcy, który skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego traktuje przede wszystkim jako środek dyscyplinujący organy, służący załatwieniu sprawy w formie prawem przewidzianej. W konsekwencji, jak trafnie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1795/17), sąd będzie zobligowany oddalić skargę wówczas, gdy sprawę załatwiono jeszcze przed wniesieniem skargi, jako że celem stwierdzenia bezczynności organu jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wskazać należy, że przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie sprawy może też polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Czynność ta, jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (CBOSA), podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1561/19, CBOSA). Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że w sprawach ze skarg na bez-czynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 796/19, CBOSA). Zakreślone w ten sposób ramy postępowania dotyczącego bezczynności organu administracji publicznej nie dają podstawy do przyjęcia, by w rozpoznawanej sprawie zaistniał stan uprawniający Sąd do stwierdzenia bezczynności Wojewody D. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 18 maja 2017 r. Wezwaniem z 31 sierpnia 2017 r. organ zobowiązał natomiast R. K. m. in. do złożenia (w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania) załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy. W wezwaniu wyjaśniono, że załącznik ten winna podpisać osoba uprawniona wedle danych zawartych w KRS lub CEIDG, ewentualnie upoważniona na mocy stosownego pełnomocnictwa (zgodnie z art. 106 ust. 1a i 1b oraz art. 125 ustawy o cudzoziemcach). W dniu 20 września 2017 r. skarżąca przedstawiła stosowny dokument, jednakże złożony załącznik nr 1 został podpisany przez E. T. (k. 40 akt administracyjnych), a więc przez osobę podającą się za pełnomocnika skarżącej, która jednakże nie złożyła do akt stosownego pełnomocnictwa. Zważywszy więc, że wedle powołanego załącznika oraz stosownie do umowy z [...] kwietnia 2007 r. (k. 28 akt administracyjnych) skarżąca ma świadczyć pracę na rzecz H. K. (prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą "A"), nie było podstaw do przyjęcia, iż załącznik nr 1 został podpisany przez uprawniony podmiot (zgodnie z wezwaniem organu). Po pierwsze bowiem E.T. nie złożyła do akt jakiegolwiek pełnomocnictwa, po drugie – jak wynika z wydruku danych zgromadzonych w CEIDG (k. 64 akt administracyjnych) – H. K. nie ustanowił pełnomocników w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że załącznik nr 1 złożony 20 września 2017 r. nie został podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentowania pracodawcy skarżącej. Nie można zgodzić się ze skarżącą co do tego, że organ był obowiązany po-nownie wezwać ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci prawidłowo wypełnionego załącznika. Ustawodawca nie przewidział bowiem procedury wielokrotnego uzupełniania braków formalnych, także w przypadku cudzoziemców. Należy w tym miejscu podkreślić, że wezwanie wystosowane przez organ do skarżącej (k. 34 akt administracyjnych) sformułowano jasno i jednoznacznie, wobec czego nie powinno budzić wątpliwości w jaki sposób należało wypełnić druk załącz-nika i kto dokument ten winien podpisać. Niemniej jednak nawet zakładając, że inicjatorka postępowania administracyjnego mogłaby mieć problem z precyzyjnym wypełnieniem wymogów formalnych, nie było przeszkód, by stosowne instrukcje uzyskać bezpośrednio od pracowników Urzędu Wojewódzkiego, skoro R. K. stawiła się w tej placówce [...] września 2017 r., co dokumentuje protokół na k. 38 akt administracyjnych. Trzeba również dodać, że trudno uznać za wiarygodne wyjaśnienie skarżącej (k. 4 akt sądowych), jakoby doszło do weryfikacji dokumentów złożonych 20 czerwca 2017 r. przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego (który miał potwierdzić poprawne wykonanie wezwania). Jeżeli bowiem rzeczywiście fakt taki miał miejsce to powstaje pytanie, z jakiego powodu skarżąca złożyła załącznik nr 1 ponownie, tym razem 10 kwietnia 2018 r. Sama skarżąca podaje zresztą sprzeczne wersje wydarzeń, skoro w zażaleniu wprost wskazano, że zapytany przez wnioskodawczynię urzędnik nie udzielił odpowiedzi na pytanie dotyczące poprawnego wypełnienia dokumentów. Wniosek o poprawności złożonych dokumentów z uwagi na ich przyjęcie przez urzędnika jest natomiast niewątpliwie zbyt daleko idący, skoro powinnością pracownika urzędu jest – co do zasady – odebranie dokumentów, a nie ich merytoryczna weryfikacja. Mimo jednoznacznie sformułowanych wymogów skarżąca nie dostarczyła zatem załącznika nr 1 podpisanego przez osobę reprezentującą pracodawcę. Co więcej, nie uczyniła tego również przy kolejnej okazji. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, R. K. raz jeszcze podjęła próbę uzupełniania braków wniosku, składając formularz ponownie 10 kwietnia 2018 r. (k. 70-74 akt administracyjnych). I tym razem jednak nie było podstaw by przyjąć, że skarżąca zadośćuczyniła wymogom ustawowym. Kolejny dokument podpisany został bowiem przez K. B. T. a więc przez osobę, która w umowach o pracę (k. 28 i 76 akt administracyjnych) figuruje wprawdzie jako pełnomocnik pracodawcy, niemniej jednak bez odwołania do stosownego umocowania. Do akt administracyjnych nie złożono bowiem pełnomocnictwa, na mocy którego K. B. T. zostałby upoważniony do zawierania umów o pracę w imieniu i na rzecz H. K. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A"), przy czym – jak już wskazano – dane z CEIDG potwierdzają, że przedsiębiorca ten nie ustanowił pełnomocników w ramach wzmiankowanej działalności. Również więc i dokument złożony 10 kwietnia 2018 r. nie mógł stanowić wy-starczającej podstawy dla podjęcia innych czynności procesowych, aniżeli wystoso-wanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co organ uczynił [...] maja 2019 r. W tych okolicznościach nie było, zdaniem Sądu, podstaw dla stwierdzenia bezczynności Wojewody D. w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ze skargą na bezczynność organu pełnomocnik R. K. wystąpił 25 czerwca 2019 r. (data stempla pocztowego), a więc ponad miesiąc po podjęciu przez organ decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Co przy tym kluczowe, zawiadomienie z [...] maja 2018 r. nie było pozbawione podstawy prawnej i zostało dokonane w zgodzie ze zobowiązaniem nałożonym na stronę. Zarówno bowiem pierwszy złożony załącznika nr 1, jak i drugi tego rodzaju formularz to druki, które nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania pracodawcy skarżącej. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że również autor skargi dostrzegł, iż uzu-pełnienie braków formalnych wniosku, którego dokonano 20 września 2017 r., nie odpowiadało wymogom ustawowym. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącej odnośnie do tego, że składając załącznik nr 1 po raz kolejny wnioskująca dokonała tego w sposób prawidłowy. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania należało zatem ocenić jako trafne rozstrzygnięcie organu, co czyni skargę złożoną po [...] maja 2018 r. bezprzedmiotową. Oceniając bowiem sprawę według stanu z dnia złożenia skargi nie ma podstaw do przyjęcia, by bezczynność – z uwagi na zgodne z prawem pozo-stawienie wniosku bez rozpoznania – istniała. Jak trafnie wskazuje się bowiem w orzecznictwie: "Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wnie-sieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., II SAB/Kr 232/18, CBOSA). Na koniec trzeba zauważyć, że bez wpływu na przedstawioną ocenę sprawy pozostają dokumenty złożone przez skarżącą w korespondencji nadanej do organu 5 czerwca 2018 r., skoro przesłano je już po rozstrzygnięciu z [...] maja 2018 r. Reasumując, najistotniejszą w sprawie okolicznością jest fakt, że strona nie uzupełniła wniosku w sposób właściwy. Za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2495/19 (CBOSA) podnieść należy, że stwierdzenie prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania przez organ nie pozwala na stwierdzenie bezczynności. Skarga taka byłaby zasadna w przypadku, gdyby organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, pomimo braku przesłanek warunkujących podjęcie tej czynności materialno-technicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/14, CBOSA). Tylko bowiem nieuprawnione pozostawienie pisma bez rozpoznania może prowadzić do stwierdzenia bezczynności organu. Odnosząc się końcowo do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu organu, że upomnienie (zażalenie) zostało złożone przez osobę, która nie była pełnomocnikiem strony, Sąd nie podzielając tego zarzutu, wskazuje, że pełnomocnictwo dla A. M. (jakiego udzieliła strona) znajduje się w aktach administracyjnych i jest datowane na [...] maja 2018 r. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.