IV SA/Wr 404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Łoboda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 oraz odmowy naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2010 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2011 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...].03.2011 r. (nr [...]), podjętą w stosunku do K. W., w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za 2010 r. oraz umorzenia postępowania w części dotyczącej naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2009. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że K. W. jest emerytem policyjnym i ze służby stałej zwolniony został z dniem 31.01.1995 r. Decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...].05.1998 r., zmienioną decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...].05.2005 r., przyznano wymienionemu prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. K.W. pismem z dnia [...].02.2011 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. z wnioskiem o naliczenie i wypłatę wraz z ustawowymi odsetkami równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres lat: 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010. Wcześniej, odpowiadając na wnioski (wymienionej) strony o wypłatę równoważnika pieniężnego Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego: decyzją z dnia [...].01.2009 r. (nr [...]) dotyczącą okresu lat 2006-2008, zaś decyzją z dnia [...].01.2010 r. (nr [...]) w odniesieniu do równoważnika za rok 2009. Wskazane obok decyzje były przedmiotem odwołań strony i zostały utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., decyzjami – odpowiednio – z dnia [...].02.2010 r. (nr [...]) oraz z dnia [...].04.2010 r. (nr [...]). Wymienione przed chwilą decyzje organów zostały z kolei uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...].07.2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 212/10 – w sprawie równoważnika za lata 2006-2008) oraz z dnia 13.01.2011 r. (IV SA/Wr 399/10). Motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...].03.2011 r. (powołane na wstępie) Komendant Powiatowy Policji w K. podniósł, że postępowanie mające za przedmiot naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006-2009 zostało wszczęte uprzednimi wnioskami i było przedmiotem załatwienia w odrębnych sprawach, co obecnie uzasadniało umorzenie w tym zakresie postępowania (z wniosku strony z dnia 6.02.2011 r.) na podstawie art. 105 K.p.a. Z kolei w odniesieniu do naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2010 stwierdzono, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu odnosi jedynie do policjantów w służbie czynnej, nie zaś emerytów policyjnych. Natomiast uchylenie z dniem 1.01.2006 r. przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – nie zezwala na naliczenie po tej dacie (1.01.2006 r.) równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (brak podstawy prawnej). W złożonym odwołaniu K. W. zarzucił, że naliczenie i wypłatę świadczeń uzasadnia okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, to jest decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. (z dnia [...].05.1998 r.), zmienionej decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K. (z dnia [...].05.2005 r.). Po rozpatrzeniu odwołania strony Komendant Wojewódzki Policji we W., wymienioną na początku decyzją z dnia [...] 04.2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając przedstawioną tam argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek, co oznacza, że decyzji tej nadano charakter związany (odsyłając do obowiązujących przepisów). Skoro jednak od dnia 1.01.2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie zasady wyliczania takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwóch instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pośród zarzutów podniósł, że decyzją z dnia [...].05.1998 r. zmienioną decyzją z dnia [...].05.2005 r., został mu przyznany jako emerytowi policyjnemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co miało swoją podstawę w obowiązujących przepisach. Decyzje te prawo do równoważnika przyznawały bezterminowo. Z tego względu twierdzenie zaskarżonej decyzji, że rokrocznie winna być wydawana nowa decyzja w przedmiocie uprawnień do równoważnika na remont jest nieprawidłowe. Dopóki decyzje przyznające stronie uprawnienie nie zostaną wyeliminowane we właściwym trybie, dopóty wywołują skutki. Umorzenie postępowania administracyjnego w miejsce merytorycznego załatwienia sprawy uniemożliwia stronie na tym etapie dochodzenie swoich praw. Świadczy o tym niezałatwienie wniosku będącego w dyspozycji organu pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie takie jest niezgodne z Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji oraz przepisami art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do umorzenia postępowania. Wobec tego również organ drugiej instancji postąpił nieprawidłowo, gdyż w zaistniałej sytuacji mógł jedynie uchylić zaskarżone rozstrzygniecie i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że ustalenie faktu, czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu – determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu policji. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. K. W. podniósł także, że zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku, nastąpiła bez odpowiedniego vacatio legis, to jest z przekroczeniem przepisu art. 4 § 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga nie była uzasadniona. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że nie była usprawiedliwiona pretensja strony skierowana przeciwko rozstrzygnięciu organu w zakresie, w jakim doszło do umorzenia postępowania, a mianowicie w odniesieniu do żądania naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2009. Z przepisu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stwierdzenie przywołanego przepisu, że postępowanie "wszczyna się" należy rozumieć w ten sposób, że już samo złożenie wniosku przez legitymowany do tego podmiot (w sprawie administracyjnej) powoduje uruchomienie postepowania, bez potrzeby wydania przez organ odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 10.05.1996 r., sygn. akt SA/Wr 2454/95, publ. LEX nr 27141). O ile jednak uprawniony podmiot posiada zdolność do zainicjowana postępowania, to nie oznacza to, że w każdym przypadku tak wszczęte postępowanie winno się zakończyć merytorycznym załatwieniem. W niniejszej sprawie, wniosek K. W. z dnia 6.02.2011 r. złożony Komendantowi Powiatowemu Policji w K., zawierał żądanie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2010. Tymczasem tego rodzaju żądanie odnoszące się do lat 2006-2009 zostało przez skarżącego złożone już wcześniej i było przedmiotem odrębnych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji (Komendanta Powiatowego Policji w K. i Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.), tak jak to powyżej już przytoczono. Decyzje te zostały uchylone stosownymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (również powyżej przywołanymi) i postępowania administracyjne w tych sprawach toczyły się (odrębnie) nadal, albowiem analogiczny (jak w niniejszej sprawie) skutek w postaci wszczęcia postępowania wywołały poprzednie wnioski K. W. z dnia 6.01.2009 r. (dotyczący równoważnika za lata 2006-2008) oraz z dnia 4.01.2010 r. (oświadczenie mieszkaniowe dotyczące równoważnika za rok 2009). Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że w sprawach tych zostały już ponownie wydane decyzje ostateczne przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w dniu [...].06.2011 r. (nr [...] oraz [...]), zaś skargi K. W. na te rozstrzygnięcia rozpatrywane będą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygnaturami – odpowiednio – IV SA/Wr 575/11 oraz IV SA/Wr 576/11. W świetle przedstawionych obok okoliczności prawidłowo postąpiły organy uznając za konieczne umorzenie postepowania administracyjnego wszczętego z wniosku strony z dnia 6.02.2011 r. w zakresie, w jakim takie samo żądanie było przedmiotem odrębnych (i wcześniejszych) postępowań administracyjnych oraz odrębnego załatwienia. Nie było bowiem podstaw do wielokrotnego, równorzędnego załatwiania tej samej sprawy i procedowania w tym zakresie. Według art. 105 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odnosząc się do merytorycznej części zaskarżonej decyzji, rozstrzygającej w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2010 – to i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa, a zrzuty skarżącego również tutaj nie były uzasadnione. Jak to powyżej przytoczono, K. W. został zwolniony ze służby z dniem [...].01.1995 r., natomiast decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...].05.1998 r., zmienioną decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...].05.2005 r., przyznano mu prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie (z dnia 28 czerwca 2002 r.) w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające uchyliło przepis § 8 rozporządzenia (zmienianego – z dnia 28 czerwca 2002 r.), nakazującego stosowanie przepisów rozporządzenia do emeryta i rencisty policyjnego. Ze względu na to prawidłowo uznały obydwa orzekające w sprawie organy, że z dniem 1 stycznia 2006 r. ustała podstawa do naliczenia i wypłaty emerytowi policyjnemu kwoty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przy tym nie istniał i nie istnieje żaden przepis prawa, który by takie uprawnienie emerytowi (renciście) policyjnemu przyznawał. Świadczenie tego rodzaju, jak to wynika z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) należne jest jedynie policjantowi, czyli jak należy rozumieć policjantowi w służbie czynnej, a nie emerytowi, bądź renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie zawierają podstawy, w oparciu o którą można byłoby zrównać uprawnienia emeryta (rencisty) policyjnego z uprawnieniami policjanta w służbie czynnej (w interesującym zakresie). Gdy zaś chodzi o argumentację skargi, nawiązującą do decyzji (z roku 1998 i zmienionej w 2005 r.) przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to określono w niej (decyzji) jednoznacznie, że równoważnik pieniędzy za remont lokalu mieszkalnego będzie wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wynika z tego, że owej decyzji nadano charakter związany, odsyłając w kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty – do przepisów prawa. Skoro jednak, jak to już wywiedziono, od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to z uwzględnieniem braku innych w tym zakresie regulacji prawnych, nie można było po tej dacie równoważnika określić, a konsekwencji – wypłacić policyjnemu emerytowi czy renciście (wyrok WSA w Opolu z dnia 16.11.2010 r., sygn. akt II SA/Op 487/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słuszny był przeto wniosek organu, że decyzja przyznająca K. W. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie mogła być, poprzez jego wypłatę, realizowana. Przedstawione powyżej zapatrywanie znajduje oparcie w szeregu innych wyrokach sądowych. Wynika z nich, że (1) ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu; (2) art. 91 ustawy o Policji nie przyznawał emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a zatem wydane na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w swoim pierwotnym brzmieniu (§ 8), przyznające to świadczenie między innymi emerytom policyjnym, wykraczało poza ustawowe upoważnienie; (3) utrata mocy obowiązującej przez § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami (rencistami) policyjnymi (między innymi: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.11.2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1335/06, publ. LEX nr 328783, wyrok tego Sądu z dnia 9.12.2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 620/09, publ. LEX nr 583664, wyroki NSA z dnia 17.06.2010 r., sygn. akt I OSK 3/10 oraz z dnia 31.08.2010 r., sygn. akt I OSK 407/10, publ. – odpowiednio – LEX nr 595338 i nr 737501, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13.09.2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 294/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi, to nie było uzasadnione oczekiwanie uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na to, że wymienione wyżej rozporządzenie zmieniające Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., to jest bez odpowiedniego, jak utrzymuje skarga 14-dniowego, vacatio legis. Dość tu powiedzieć, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było uprawnienie strony do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2010, a więc za czas znacznie wykraczający poza 14-dniowy okres od publikacji rzeczonego aktu prawnego. Końcowo należy odnotować, że przesłane na adres Sądu (w dniu rozprawy) wiadomości e-mail, wygenerowane spod adresu [...] nie miały waloru pisma procesowego, o którym mowa w art. 45 i art. 46 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), co czyniło bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do ich ogólnej treści. Dotąd powiedziane uzasadniało oddalenie skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 p.p.s.a.