IV SA/Wr 474/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie: 1. odmowy przyznania zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na M.M., w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 lipca 2011 r., oraz odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na J. B. M., w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 lipca 2011 r.; 2. przyznania: a) zasiłku rodzinnego na dziecko M. M. od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w wysokości 91,00 zł miesięcznie, a także: - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r., w wysokości 80,00 zł miesięcznie, - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 w miesiącu wrześniu 2011 r., w wysokości 100,00 zł (jednorazowo); b) zasiłku rodzinnego na dziecko J. B.M., od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r., w wysokości 68,00 zł miesięcznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w dniu 29 września 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – M. M. Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Dyrektor Ośrodka odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanych świadczeń rodzinnych. Na skutek odwołania strony od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. Na decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 334/11 uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. W wyniku podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] 2012 r. opisaną na wstępie decyzję. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 104 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 10, pkt 11, pkt 23, pkt 24, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 5, pkt 65, art. 13, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdził, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy powyższej ustawy z uwzględnieniem zmian przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r., które zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212), dalej: ustawa zmieniająca, oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 298, poz. 1769) - obowiązujące również od dnia 1 stycznia 2012 r. Organ orzekający powołał treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności definiujących pojęcia: dochodu, dochodu rodziny, dochodu uzyskanego i utraconego oraz kryterium dochodowe i zasady obliczania dochodu przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego i utraconego. Następnie wskazał, że podstawę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. stanowi dochód z roku 2009, natomiast wysokość najniższego zasiłku rodzinnego wynosi 68,00 zł. Z dokumentacji sprawy wynika, że członek rodziny - dziecko M.M. - legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. dnia [...]. Niepełnosprawność ma charakter okresowy i została orzeczona do dnia 31 stycznia 2012 r. Strona osiągnęła w 2009 r. dochód w kwocie 291,40 zł, tj. zasiłek dla bezrobotnych, który miała przyznany od dnia 12 listopada 2009 r. do dnia 1 marca 2010 r. Przy ustalaniu dochodu strony powyższa kwota nie została uwzględniona, gdyż na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, tj. 29 września 2010 r., tego dochodu już nie miała (tzw. utrata dochodu). Za dochód strony w rozpatrywanej sprawie przyjęto dochód z tytułu podjęcia z dniem 2 marca 2010 r., na czas nieokreślony, pracy w Zakładzie M.-K. K.-W. z siedzibą w W. Jest to dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (dochód z kwietnia 2010 r. z tytułu wykonywanej pracy w w/w Zakładzie w kwocie 1.007,77 zł - zaświadczenie z dnia 20 lutego 2012 r.). Z kolei, dochód małżonka strony – J. M. - osiągnięty w 2009 r. stanowiła kwota 22.731,50 zł, z tego: - 10.928,50 zł z tytułu zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym "K." w Z., - 11.718,00 zł z tytułu wykonywanych umów o dzieło w Zakładzie M.- K. K.-W. z siedzibą w W. (praca wykonywana w niepełnych miesiącach, od dnia 5 marca 2009 r. do dnia 10 grudnia 2009 r.), - 85,00 zł “z pracy jako tajemniczy klient" (oświadczenie strony z dnia 30 listopada 2010 r.). Przeciętny miesięczny dochód męża strony stanowi kwotę 1.894,29 zł (tj. 22.131,50 zł : 12 miesięcy). Przy wyliczeniu miesięcznego dochodu małżonka strony został uwzględniony dochód z tytułu umów o dzieło, ponieważ nie stanowi on dochodu utraconego w myśl art. 3 pkt 23 lit. c ustawy. Organ orzekający stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na dochód rodziny składa się suma dochodów jej członków: kwota 1.007,77 zł stanowiąca przeciętny miesięczny dochód strony i kwota 1.894,29 zł stanowiąca przeciętny miesięczny dochód jej męża, tj. 2.902,06 zł. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł zatem 725,52 zł (2.902,06 zł : 4 osoby). Jest to dochód wyższy od kwoty 583,00 zł. Ponadto, w sprawie nie zachodziła okoliczność wymieniona w art. 5 ust. 3 ustawy. W sierpniu 2011 r. uległa zmianie sytuacja rodzinna strony. W dniu 16 sierpnia 2011 r. urodziło się dziecko – Ł. M.- i tym samym zwiększyła się liczba członków rodziny o jedną osobę. W zaistniałej sytuacji uległ również zmianie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę i wyniósł 580,41 zł. Nie przekracza zatem kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych, tj. kwoty 583 zł. Tym samym, od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 lipca 2011 r., przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych w związku z czym ich nie przyznano, zaś od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. przyznano świadczenia rodzinne z uwagi na spełnienie tego kryterium. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że organ pierwszej instancji powtórzył działanie już raz zaskarżone do Kolegium oraz Sądu Administracyjnego. Wskazała, że powielił błąd, polegający na przekłamaniu stanu rzeczywistego (co udowadniała za pomocą zaświadczenia o dochodach z roku 2010) za pomocą umiejętnie zastosowanego paragrafu. Podkreśliła, iż "stosując tę metodykę zwiększa rozmiar wypaczenia, oraz działa wbrew postanowieniu sądu." Dodatkowo podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w rzeczywistości nie uwzględnił utraconego przez nią dochodu w postaci zasiłku dla bezrobotnych z roku 2009, powiększając tym samym kwotę hipotetycznego dochodu członków jej rodziny, który nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym. Odwołująca się wniosła o wydanie decyzji zgodnej z wyrokiem Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2011 r. Sąd zawarł ocenę prawną dotyczącą stosowanych przez organy przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jednakże, po wydaniu przez Sąd powyższego wyroku, na mocy art. 1 ustawy zmieniającej, uległy istotnej zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiany dotyczą m.in. następujących przepisów: - art. 3, a dokładnie pojęcia: dochodu (pkt 1), dochodu rodziny (pkt 2), utraty i uzyskania dochodu (pkt 23, 24), zostało też zdefiniowane pojęcie dochodu członka rodziny (pkt 2a); - art. 5, na podstawie którego ustala się wysokość dochodu rodziny przy uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego (ust. 4, 4a oraz dodany został ust. 4b). Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, po wydaniu wyroku przez Sąd uchylone zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), którego przepis § 18 ust. 1 był przedmiotem oceny prawnej Sądu. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 298, poz. 1769), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast kwestie dotyczące uzyskania dochodu, regulowane dotychczas w § 18 “starego" rozporządzenia, zostały unormowane w art. 5 ustawy. Przy tym, zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Z przepisu tego wynika, że do spraw, w których ostateczna decyzja rozstrzygająca o prawie do świadczeń rodzinnych nie została jeszcze wydana, zastosowanie mają nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast dotychczasowe będą miały zastosowanie do spraw zakończonych przed dniem 1 stycznia 2012 r. ostateczną decyzją rozstrzygającą o prawie do świadczeń rodzinnych, która jest decyzją konstytutywną. W orzecznictwie wskazuje się na konstytutywny charakter decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych - zarówno decyzji przyznających świadczenia rodzinne jak i decyzji zmieniających decyzje przyznające te świadczenia (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 333/05). W innym wyroku Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ "ustala" świadczenia rodzinne, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny. Uprawnioną do świadczenia będzie zatem ta osoba, której organ przyznał zasiłek rodzinny, a nie jedynie taka, która spełnia warunki do jego uzyskania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 477/06). Z powyższego wynika, że przedmiotowa sprawa winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 (LEX nr 1107582) obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (wyrok z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Lex nr 1104099). Zdaniem Kolegium, skoro w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym brzmieniu, podczas ponownego jej rozpatrywania nie mogło być mowy o związaniu oceną prawną dotyczącą stosowania przepisów tej ustawy, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 334/11. Sprawę należało rozpoznać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści art. 2 pkt 1 ustawy wynika, że świadczeniami rodzinnymi są m.in.: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Dodatki te nie są świadczeniami samoistnymi i mogą być przyznane wyłącznie osobie, która nabyła prawo do zasiłku rodzinnego. Według art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, albo - w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Jak wynika z treści przepisu § 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058) najniższa wysokość zasiłku rodzinnego wynosi 68 zł. Zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, gdy w skład rodziny wchodzi niepełnosprawne dziecko, nie może przekroczyć kwoty 651,00 zł (583,00 zł + 68,00 zł). Pojęcie dochodu ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochodem rodziny jest - zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - suma dochodów członków rodziny. Natomiast pojęcie "dochód członka rodziny" - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Ustawodawca przewidział, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4). Pojęcie utrata dochodu definiuje art. 3 pkt 23 ustawy, zgodnie z którym oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) (uchylona), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) (uchylona), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy uzyskanie dochodu oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) (uchylona), f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) (uchylona), h) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z powyższych przepisów wynika, że jednym z warunków przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest uzyskanie dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczającego ustawowego kryterium dochodowego, a zatem przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych istotne znaczenie ma prawidłowe ustalenie wysokości dochodu rodziny. W treści wniosku strona podała, że rodzina składa się z czterech osób. W celu ustalenia, czy strona spełnia przesłankę dochodową warunkującą prawo do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2010/2011 należało ustalić dochód rodziny z roku 2009. Z akt sprawy wynika, że odwołująca się osiągnęła w roku 2009 dochód w kwocie 291,40 zł z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, za okres od dnia 12 listopada 2009 r. do dnia 1 marca 2010 r. Skoro na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, tj. 29 września 2010 r. strona nie miała tego dochodu, to w świetle art. 5 ust. 4 jest to dochód utracony, którego nie uwzględnia się ustalając dochód. Natomiast za dochód strony w rozpatrywanej sprawie należało przyjąć dochód z tytułu uzyskania zatrudnienia z dniem 2 marca 2010 r. w Zakładzie M.-K. K.-W. z siedzibą w W., w kwocie 1.007,77 zł, uzyskany za kwiecień 2010 r. (art. 5 ust. 4b ustawy). W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 23 września 2010 r. o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskanego w roku 2009 przez stronę i jej męża. Z treści zaświadczenia wynika, że przychód brutto stanowi kwotę 30.965,20 zł, dochód (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu) stanowi kwotę 26.372,48 zł, podatek należny - 0,00 zł, składka na ubezpieczenie społeczne 2.138,30 zł. Ponadto, znajduje się w nich zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 8 lutego 2012 r. o wysokości dochodu w podatku dochodowym od osób fizycznych, wykazanym w zeznaniu PIT-37 za rok 2009 przez stronę i jej męża, w którym zostały podane takie same kwoty przychodu, podatku oraz składki na ubezpieczenie społeczne, jak w powyższym zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w Z., a nadto dokonano podziału tych wielkości na poszczególnych podatników. Z zaświadczenia tego wynika, że mąż strony osiągnął dochód w kwocie 26.081,08 zł i zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.138,30 zł, natomiast dochód odwołującej się wyniósł 291,00 zł. Dokumentacja sprawy zawiera również oświadczenia strony oraz jej męża dotyczące dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w treści których wykazane zostały powyższe kwoty dochodu oraz składki na ubezpieczenie społeczne. Odnośnie składki na ubezpieczenie zdrowotne, z informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia 7 lutego 2012 r. wynika, że kwota należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za rok 2009 z tytułu zatrudnienia męża strony w PHU "K.", od stycznia do grudnia 2009 r., wyniosła 1.211,28 zł. Jak powyżej wskazano, dochód strony w kwocie 291,00 zł (wykazany w zaświadczeniach organów podatkowych i w informacji PIT-11 z Powiatowego Urzędu Pracy w Z. za okres od dnia 6 do dnia 31 grudnia 2009 r.) został osiągnięty z tytułu zasiłku dla bezrobotnych i jest dochodem utraconym. Natomiast ustalając dochód rodziny należy uwzględnić dochód męża odwołującej się, wykazany w zaświadczeniach organu podatkowego (ponadto udokumentowany informacjami płatników o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy PIT-11). Z akt sprawy wynika, że mąż odwołującej się osiągnął dochód w łącznej kwocie 22.731,50 zł ze wskazanych wcześniej tytułów (dochód w kwocie 26.081,08 zł pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.138,30 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 1.211,28 zł). Tak więc, przeciętny miesięczny dochód męża odwołującej się osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 1.894,29 zł (22.731,50 zł : 12 miesięcy). Dochód rodziny stanowi sumę przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego przez stronę oraz jej męża i wynosi 2.902,06 zł (1.007,77 zł + 1.894,29 zł = 2.902,06 zł). Dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie jest równy 725,52 zł. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie to kwota 583,00 zł (art. 5 ust. 2 ustawy), z uwagi na to, że syn strony M. został zaliczony na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do grona osób niepełnosprawnych do dnia 31 stycznia 2012 r. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe o kwotę 142,52 zł, która jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącej 68,00 zł, a zatem podstawą do przyznania stronie zasiłku rodzinnego nie może być art. 5 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zasiłek rodzinny nie może zostać przyznany z uwagi na niespełnienie przesłanki dochodowej. Nieuzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego skutkuje też brakiem prawa do dodatków do tego zasiłku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona w dniu 16 sierpnia 2011 r. urodziła córkę – Ł. Począwszy od sierpnia 2011 r. rodzina stała się rodziną pięcioosobową, co skutkowało tym, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 580,41 zł, a zatem nie przekroczył kryterium dochodowego. Należało zatem ustalić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do wnioskowanych świadczeń rodzinnych na okres od sierpnia 2011 r. do końca okresu zasiłkowego, tj. do dnia 31 października 2011 r., określone w przepisach ustawy. Według art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17. Pojęcie "okres zasiłkowy" - oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia (...). W myśl art. 7 ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; 4) pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko; 5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 6) członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Według art. 14 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Zgodnie z ust. 2 art. 14 ustawy dodatek przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego, w wysokości 100,00 zł na dziecko. W myśl ust. 3 art. 14 ustawy wniosek o wypłatę dodatku składa się do dnia zakończenia okresu zasiłkowego, w którym rozpoczęto rok szkolny albo roczne przygotowanie przedszkolne. Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dodatek przysługuje miesięcznie w wysokości 80,00 zł na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z § 1 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych). Z uwagi na wiek dzieci, które są małoletnie (11 lat i 4 lata) oraz niewystąpienie przesłanek negatywnych, wyłączających prawo do zasiłku rodzinnego, uregulowanych w art. 7 ustawy, spełnione są przesłanki warunkujące prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci. Syn strony – M. - jest uczniem szkoły podstawowej, a zatem zostały spełnione przesłanki do przyznania, zgodnie z wnioskiem, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012. Dodatek jest świadczeniem jednorazowym, przysługuje we wrześniu 2011 r., w którym to miesiącu rozpoczął się rok szkolny i strona ma prawo do zasiłku rodzinnego. Za poprzedni rok szkolny 2010/2011 strona uzyskała prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko na mocy decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] 2009 r. Z uwagi na to, że M.M. jest osobą niepełnosprawną, spełnione są przesłanki do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia w kwocie 80,00 zł. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji, zakwestionowaną decyzją, przyznał stronie wnioskowane zasiłki rodzinne oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia począwszy od dnia 1 sierpnia 2011 r. do końca okresu zasiłkowego, tj. do dnia 31 października 2011 r. oraz prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we wrześniu 2011 r. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B.M. podniosła, że organy orzekające nie dostosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego z dnia 6 października 2011 r. i błędnie rozpoznały sprawę na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r. Jak podkreśliła, wniosek wszczynający postępowanie pochodził z listopada 2010 r. i jego przedmiotem były świadczenia rodzinne za ten okres. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż sprawę należało rozpoznać na podstawie przepisów dotychczasowych i że zachowała moc wiażącą wykładnia przepisów prawa materialnego i zalecenia zawarte w wyżej wskazanym wyroku Sądu. Niedostosowanie się organów orzekających do tej wykładni stanowiło więc naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. W przekonaniu skarżącej, gdyby organy administarcyjne uwzględniły wykładnię przyjętą w wyroku, musiałyby orzec o przyznaniu zasiłku dla jej dzieci. W zaistniałej sytuacji niezbędnym jest zatem uchylenie przez Sąd decyzji organów obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje: W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego. Sąd w obecnym składzie w całości podzielił dokonane przez organy administracyjne ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 334/ 11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu uwzględniały brzmienie ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące w dniu 28 lutego 2011 r., tj. w dniu wydania zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje jednak obowiązywać w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego. Badane przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzje zapadły w konsekwencji powołanego wyroku Sądu, jednakże na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zarzuciła, iż wobec wszczęcia postępowania wnioskiem z dnia 29 września 2010 r. zastosowanie w nim mają przepisy regulujące prawo do świadczeń rodzinnych obowiązujące do dnia 1 stycznia 2012 r. Organy administracyjne uznają natomiast konieczność zastosowania nowej regulacji prawnej i podkreślają zaistniałe w związku z nią zwolnienie z obowiązku zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 6 października 2011 r. Na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., z dniem 1 stycznia 2012 r., uległa zmianie m.in. ustawa o świadczeniach rodzinnych. Nie budzi więc wątpliwości, że po wydaniu powyższego wyroku Sądu zmienił się stan prawny, regulujący kwestię uprawnienia do wnioskowanych przez skarżącą świadczeń rodzinnych. Przepisem przejściowym, zawartym w art. 3 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Podkreślenia w tym miejscu zatem wymaga, że w ramach prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się zasadę, iż organ administracji obowiązany jest do stosowania prawa, które obowiązuje w dniu wydania decyzji, a wszelkie odstępstwa od tej reguły wymagają umocowania ustawowego. Takim unormowaniem są przepisy przejściowe, odnoszące się do tych sytuacji, które wiążą się ze zmianą stanu normatywnego. Ich funkcją jest zapewnienie prawidłowego przechodzenia ze starego stanu normatywnego do nowych rozwiązań. Przepisy te będą miały zastosowanie do sytuacji prawnej tych osób, których postępowania z różnych powodów trwają długo, ponieważ wskazują stan prawny, który ma być brany pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przepisy przejściowe wprowadzają określone zasady, które mają umożliwić organom administracji publicznej oraz sądom administracyjnym ustalenie stanu prawnego, stanowiącego podstawę podjęcia decyzji administracyjnej (patrz: S. Nitecki, Procedury i tryb przyznawania świadczeń. Pomoc społeczna, Wrocław 2009, s. 231). Przy czym, nie ulega wątpliwości, że najczęściej stosowaną przez ustawodawcę formułą redakcyjną w takich przypadkach jest ta, że do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów prawa zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Redagując przepis art. 3 ustawy zmieniającej ustawodawca użył innej konstrukcji przepisu przejściowego. Zastosowanie w sprawie przepisów dotychczas obowiązujących lub przepisów znowelizowanej ustawy uzależnił od momentu powstania prawa do świadczenia rodzinnego. Najistotniejszą w takim razie staje się kwestia wyjaśnienia kiedy powstaje prawo do świadczeń rodzinnych. Zasadnicze znaczenie ma tutaj fakt, że decyzje rozstrzygające o prawie do świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, z czym wiązać należy określone skutki prawne. Konstytutywny charakter tych decyzji akceptuje zarówno doktryna, jak i orzecznictwo (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu, publ. CBOSA; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 305/11 i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 793/11, publ. CBOSA). Decyzje konstytutywne tworzą, zmieniają lub powodują ustanie istniejącego stosunku prawnego, "przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego" (J. Starościak, Prawo administracyjne..., s. 239). Skutek prawny powstaje zatem z chwilą doręczenia lub ogłoszenia tego aktu, a więc ex nunc. Do tej kategorii należy zdecydowana większość decyzji wydawanych przez organy administracyjne, bowiem przyznają one określone prawa lub nakładają określone obowiązki (patrz: G.Łaszczyca, C. Martysz, A.Matan. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2010). Decyzja konstytutywna pełni, a w każdym razie może pełnić, jednocześnie dwie funkcje: po pierwsze powoduje – i dzięki temu uchodzi za konstytutywną – powstanie powinności i praw (skutek prawny); po drugie stanowi – a to z kolei za sprawą swego autorytatywnego charakteru – tytuł do wykonywania tych powinności i praw także przy pomocy środków przymusu (tytuł wykonawczy, a ściśle biorąc podstawę jego wystawienia), o ile jest to możliwe i okaże się konieczne. Na początku widać tylko tę pierwszą funkcję, natomiast ta druga – od pierwszej zależna – pozostaje jakby na dalszym planie. Co więcej, wykonywanie powinności i praw – zarówno dobrowolne przez ich adresata, jak i przymusowe – zawsze będzie postrzegane jako wykonywanie decyzji; wcześniej, przed wydaniem decyzji, powinności i prawa nie istniały, toteż o ich wykonywaniu, takim czy innym, w ogóle nie mogło być mowy (patrz: T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Lex 2012). Zdaniem Sądu w takim ujęciu tego rodzaju decyzji, nie sposób wysnuć innego wniosku, aniżeli ten, że powstanie prawa do świadczeń rodzinnych ściśle związane jest z wydaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych stanowi jedynie gwarancję dla strony do rozpoznania sprawy przez organy administracyjne zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego i z poszanowaniem przepisów prawa materialnego. Rozważania T. Kiełkowskiego zostały poczynione na tle ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), jednakże z uwagi na charakter przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, znajdują one pełne odzwierciedlenie w niniejszej sprawie. Autor stwierdza, że wyraźne zastrzeżenie prawodawcy, w świetle którego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje – poza enumeratywnie wyliczonymi wyjątkami – w formie decyzji administracyjnej, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że chodzi w tym przypadku o prawa nabyte w taki sposób i mające znamiona uprawnienia. Takiej konsekwencji odnośnego zastrzeżenia nie niweczy redakcja niektórych szczegółowych przepisów ustawy o pomocy społecznej, z których można wnosić, że byt praw zaczyna się wcześniej, przed wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem nawet gdy przepis mówi, że komuś coś "przysługuje" albo że ktoś do czegoś "ma prawo", dopiero decyzja wykreuje możność żądania świadczenia. Paradoksalnie świadczenie, które komuś "przysługuje", spełnione pomimo braku stosownej decyzji byłoby świadczeniem nienależnym. Dodaje także, iż substrat materialny decyzji administracyjnych skutkujących powstaniem praw o znamionach uprawnienia czasem ogranicza się wprawdzie tylko do konwencjonalnej formuły, ale znacznie częściej zawiera opis należnego świadczenia... (patrz: T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Lex 2012). W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska zawartego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 310/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 25/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 440/12 (publ. CBOSA), według którego w analogicznych sytuacjach zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Tym bardziej, że nie uzasadniono w nich w ogóle przyjętej tezy, a w szczególności nie uzasadniono dokonanej wykładni art. 3 ustawy zmieniającej. Mając to na uwadze, organy orzekające dokonały zatem słusznego wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadnym jest więc czynienie im zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż wobec brzmienia art. 3 ustawy zmieniającej, w istocie zobowiązane były do zastosowania znowelizowanych przepisów prawa. Biorąc te rozważania pod uwagę, w szczególności, że skarżąca zarzuciła jedynie naruszenie art. 153 p.p.s.a., a do tego zarzutu wcześniej Sąd odniósł się, na podstawie art. 151 p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji wyroku.