IV SA/Wr 594/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. F. kwotę 300,85 (słownie: trzysta 85/100) złotych w tym 23 % VAT od kwoty 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza N. R. nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. orzekającej o wymeldowaniu H. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N. R.. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że postępowanie w sprawie wymeldowania H. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N. R., w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. Nr 139 z 2006 r. poz. 993 z późn. zm.), wszczęte zostało przez Burmistrza N. R. w dniu 10 października 2011 r. Wojewoda D., uznając materiał zgromadzony w sprawie za niewystarczający, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Działając zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz N.R. ponownie orzekł o wymeldowaniu zainteresowanej z rzeczonego adresu. Decyzja została doręczona stronie w dniu 24 maja 2012 r. Następnie, w dniu 11 czerwca 2012 r., H. S. wniosła odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a) decyzja organu I instancji zawiera pouczenie o wynikającym z art. 129 cytowanej ustawy, 14-dniowym terminie do wniesienia od niej odwołania. W niniejszym postępowaniu nie ma żadnych wątpliwości, że strona złożyła odwołanie po terminie. Jak bowiem wynika z posiadanych dokumentów sprawy, odwołanie od decyzji wniesione zostało przez stronę osobiście w dniu 11 czerwca 2012 r., gdy ostatnim dniem na wykonanie owej czynności był dzień 8 czerwca 2012 r. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Składając odwołanie od przedmiotowej decyzji H. S. nie wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co skutkowało wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego takiego właśnie rozstrzygnięcia. Przypomniano, że termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym. Czynność dokonana po upływie ustawowego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Termin może zostać przywrócony jedynie pod warunkiem wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny jego uchybienia. W skardze na to postanowienie do sądu administracyjnego H. S. przestawiła stan faktyczny sprawy leżący u podstaw wydania decyzji I instancji. Stwierdziła, że nie była świadoma tego, że można przywrócić termin. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania A. S. w piśmie z dnia 7 czerwca 2012 r. przestawił swoje argumenty, które – jego zdaniem przemawiają za prawidłowością decyzji organu I instancji o wymeldowaniu skarżącej z przedmiotowego lokalu. Pismem pełnomocnika z urzędu strony skarżącej z dnia 20 grudnia 2012 r. sprecyzowano żądanie skargi wnosząc, o: 1. uchylenie postanowienia Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, 2. przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza N.R., nr [...], z dnia [...] maja 2012 r., 3. uchylenie decyzji Burmistrza N. R., nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. 4. wyznaczenie przez Sąd dodatkowego 30-dniowego terminu do wskazania przyczyny wniesienia przez skarżącą odwołania po terminie uzasadniającego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W motywach przedmiotowego pisma wskazano, że zdaniem skarżącej wniesione przez nią odwołanie od postanowienia Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno być potraktowane w istocie jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca terminowo składała skargi i odwołania, zgodnie z otrzymywanymi pouczeniami, a jej dotychczasowe postępowanie cechowało się starannością i dbałością o własne interesy. Natomiast z treści wniesionego odwołania wynika, że skarżąca nie miała wiedzy, że w przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania strona winna jednocześnie złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca nie została również pouczona przez organ odwoławczy jakie wymogi winien spełnić wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Ponadto wskazano, że skarżąca w okresie, w którym mogła wnieść wniosek o przywrócenie terminu przebywała w Zakładzie Karnym w związku z orzeczonym wykonaniem kary pozbawienia wolności. Skarżąca tym samym nie mogła również zasięgnąć porady prawnej i uzyskać informacji o przysługujących jej prawach. Stwierdzono, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza N. R. z dnia [...] maja 2012 r. rodzi dla strony negatywne skutki prawne. Zatem istotne jest wyjaśnienie okoliczności, dla których nastąpiło uchybienie terminowi i przywrócenie stronie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu. Wskazano również, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca obecnie odbywająca karę pozbawienia wolności do dnia 15 marca 2013 r., po opuszczeniu zakładu karnego nie będzie dysponowała tytułem prawnym do lokalu i zostanie całkowicie pozbawiona miejsca zamieszkania, do którego mogłaby wrócić. Skarżąca nie dysponuje, jak potwierdziło postępowanie dowodowe, tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego, a pomimo spełniania przesłanek do uzyskania lokalu socjalnego, lokal taki nie został jej zaproponowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności, bowiem rozstrzygnięcie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużony lub skrócony przez organ administracji publicznej, terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W sytuacji gdy strona wniosła odwołanie po terminie, organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482-1483/96, niepubl.). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 24 maja 2012 r., co oznacza, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 8 czerwca 2012 r. Odwołanie skarżącej zostało natomiast wniesione osobiście w dniu 11 czerwca 2012 r., przy czym skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu. Wskazać należy, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku odwoławczym. Ustosunkowując się do wniosków i zarzutów profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zawartych w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. stwierdzić należy, co następuje. Po pierwsze Sąd nie mógł przywrócić skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż zgodnie z przepisem art. 59 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a nie Sąd. W związku z tym nie może odnieść skutku zgłoszony do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., I SA 345/01, Lex nr 51269). W tym kontekście, jako pozbawiony podstaw prawnych jawi się wniosek pełnomocnika skarżącej o wyznaczenie przez Sąd dodatkowego 30-dniowego terminu do wskazania przyczyny wniesienia przez skarżącą odwołania po terminie uzasadniającego przywrócenie uchybionego terminu. Po drugie, nie jest zasadny zarzut, że złożone przez skarżącą odwołanie od postanowienia Wojewody w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (por. np. wyrok WSA z dnia 17 lutego 2012 r., II OSK 2287/10, Lex 1121217). Wniosku o przywrócenie terminu nie można składać w sposób dorozumiany, co oznacza, że sam fakt wystąpienia z zażaleniem, jeżeli nie zawiera ono wymienionego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu do jego złożenia, nie uprawnia do domniemania, że tego rodzaju żądanie zostało zgłoszone (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 222/10, Lex nr 1071203). Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania) a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia czy skarżący wnioskują o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją w art. 58 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, Lex nr 401669). Ustawodawca nie przyznał organowi kompetencji do przywrócenia uchybionego terminu z urzędu. Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby organ do swobodnego ,,zakwalifikowania" czynności dokonanej z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, jako czynności dokonanej w terminie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., II SA/Wa 2221/11, Lex nr 1116495). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie składania opóźnionego odwołania skarżąca nie przebywała jeszcze w zakładzie karnym, gdyż pismo to złożyła osobiście w dniu 11 czerwca 2012 r. w biurze organu. W tej dacie mogła złożyć wniosek o przywrócenie terminu, mogła to również uczynić (podając powody zwłoki), gdy przebywała w zakładzie Karnym. Odnośnie do zarzutu pełnomocnika, że organ nie pouczył skarżącej o wymogach dotyczących przywrócenia terminu do dokonania czynności Sąd stwierdza, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 137/10, Lex nr 744986). Z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżącej o uchylenie decyzji Burmistrza N. R. z dnia 16 maja 2012 r. orzekającej o wymeldowaniu skarżącej z miejsca pobytu stałego. Sąd rozstrzyga ,,w granicach danej sprawy" co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Na wynik rozstrzygnięcia nie mogły również wpłynąć podnoszone przez pełnomocnika skarżącej potencjalnie negatywne dla niej skutku związane ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w tym zwłaszcza pozbawienie miejsca zamieszkania po powrocie z zakładu karnego. Okoliczności takie nie wchodzą w skład przesłanek prawnych konstytuujących treść orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i pozostają poza oceną Sądu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1,,c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).