IV SA/Wr 608/15

|Sygn. akt IV SA/Wr 608/15 | | , , POSTANOWIENIE, , , Dnia 29 czerwca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r., sprawy ze skargi I. F. C. sp. z o. o. z/s w W., na uchwałę Rady Miejskiej W., z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto", postanawia:, , odrzucić skargę., , , |Sygn. akt IV SA/Wr 608/15 | | Uzasadnienie Uchwałą z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr LVI/1465/14 wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, 645 i 1318 oraz z 2014 r. poz. 379) w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) Rada Miejska Wrocławia utworzyła park kulturowy "Stare Miasto". W dniu 1 czerwca 2015 r. do Rady Miejskiej Wrocławia wpłynęło pismo International F. C. sp. z o.o. z/s w W. ( dalej : strona skarżąca) zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podmiot wzywający do usunięcia naruszenia podniósł, że uchwała z dnia 10 kwietnia 2014 r. narusza jej interes prawny poprzez naruszenie uprawnień wynikających z Konstytucji RP i z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584). Przy czym przepisami, które w szczególności naruszają ten interes prawny, miałyby być: § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 i 9 uchwały. Rada Miejska Wrocławia podjęła w dniu 26 czerwca 2015 r. uchwałę Nr XII/220/15 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto", odrzucającą w swojej treści żądanie skarżącej. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. LVI/1465/14 w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" , domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Skarga oparta została na zarzutach : 1/ naruszenia prawa procesowego, a to art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez Radę Miejską Wrocławia uchwały Nr XII/220/15 z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto", z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie miało zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało faktycznym pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy we wszystkich jej okolicznościach faktycznych i prawnych; 2/ naruszenia przepisów prawa materialnego, a to : - art. 64 Konstytucji poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności; - art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem fundamentalnej zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie w całości , przecząc twierdzeniu skarżącej , jakoby zaskarżona uchwała prowadziła do rażąco niesprawiedliwego jej pokrzywdzenia . W tym zakresie wskazała na art. 64 ust. 3 Konstytucji RP , zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Na takie właśnie ograniczenie zdecydował się ustawodawca, upoważniając gminę do stanowienia o utworzeniu parku kulturowego i wyznaczając ramy takiej regulacji. Natomiast możliwość wprowadzenia zakazów i ograniczeń na obszarze parku kulturowego wynika wprost z delegacji ustawowej do wydania uchwały, a mianowicie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 oraz z 2015 r. poz. .397) , zgodnie z którym w parku kulturowym mogą m. in. obowiązywać zakazy i ograniczenia w zakresie działalności przemysłowej, handlowej lub usługowej, a także w zakresie umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego. Powyższe oznacza, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej zostało tu wprowadzone w drodze ustawy, a ściślej - że ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia zakazów i ograniczeń w zakreślonych przez ustawodawcę ramach prawnych. Nie nożna zatem podnosić zarzutu naruszenia prawa własności przez gminę, skoro niewątpliwym jest, że ustawodawca zezwolił na pewne ograniczenia w tym zakresie, mając na celu nadrzędny cel - ochronę zabytków. Przy czym większość przepisów kwestionowanych przez skarżącą odnosi się do każdego, kto prowadzi działania reklamowe na obszarze parku kulturowego "Stare Miasto", a nie tylko do skarżącej. Wskazane przepisy (§ 7 ust. 1 oraz § 8 i 9) dotyczą fundamentalnych dla uchwały ustanawiającej park kulturowy zagadnień, takich jak używanie na budynku co do zasady szyldów (a nie reklam), zakaz zasłaniania detali architektonicznych, a także zakaz zaklejania okien i witryn. W świetle powyższych przepisów, skarżąca podobnie jak inni przedsiębiorcy, może eksponować szyld. Jeżeli podmiot prowadzący działalność gospodarczą uzna to za wskazane, np. ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej, może także w estetyczny sposób zasłaniać okna i witryny od wewnątrz (np. zasłonami), o ile takie zasłonięcie nie narusza § 9 uchwały. Rada podkreśliła, że zakwestionowana uchwała ogranicza prowadzenie działań reklamowych w odniesieniu do wszelkich podmiotów gospodarczych i wszelkich rodzajów działalności, ale jedynie w sferze oddziałującej- bezpośrednio na przestrzenie publiczne - a nie w obrębie lokali stanowiących czyjąkolwiek własność. Organ wskazał ,że rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącą dotyczy przepis § 7 ust. 3 uchwały, który nie dopuszcza stosowania oświetlanych i podświetlanych szyldów, w tym podświetlanych kasetonów i neonów, odnoszących się do sklepów z artykułami o charakterze erotycznym lub do lokali oferujących usługi o charakterze erotycznym. Wskazane ograniczenie ma charakter rodzajowy i odnosi się do wszelkich podmiotów prowadzących działalność w powyższym zakresie, o ile znajdują się one na obszarze parku kulturowego. Z tego względu nie może być mowy o dyskryminacji jakichkolwiek podmiotów na obszarze parku kulturowego, bowiem każdy, kto prowadzi działalność na wyznaczonym uchwałą obszarze, musi przestrzegać powszechnie obowiązujących na tym obszarze przepisów prawa. Natomiast twierdzenie, jakoby rada gminy nie mogła uregulować fundamentalnych zagadnień dotyczących estetyki przestrzeni publicznych w ustanawianym przez siebie parku kulturowym przeczy woli samego ustawodawcy, który wyraźnie zezwolił radzie gminy na takie działanie w upoważnieniu ustawowym . Końcowo organ podniósł ,że przepisy kwestionowane przez skarżącą nie zostały ostatecznie zakwestionowane w toku uzgodnień przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie zostały podniesione w skardze Wojewody Dolnośląskiego do WSA we Wrocławiu, a także nie zakwestionował ich ten sąd w wyroku stwierdzającym nieważność dwóch innych przepisów uchwały. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Rada podniosła, że nie jest prawdą, jakoby do skarżącej spółki odnosił się § 7 ust. 4 uchwały, bowiem przepis ten dotyczy lokali oferujących usługi o charakterze erotycznym. Z wezwania wynika, że sklep położony przy ul. [...] we W. nie jest takim lokalem. Zaskarżona uchwała reguluje jedynie te aspekty działalności gospodarczej, na których uregulowanie zezwolił ustawodawca, a które mają wpływ na estetykę zabytków znajdujących się w parku kulturowym, w tym poszczególnych budynków, jak również zespołu urbanistycznego Starego Miasta we Wrocławiu, będącego zabytkiem jako całość. Wobec tego nieuprawnione w tym kontekście jest stwierdzenie skarżącej, zgodnie z którym powinna ona "móc korzystać z szerokiej gamy dostępnych na rynku działań reklamowych i marketingowych". Wyrażając powyższe stwierdzenie, skarżąca stawia się ponad prawem, tymczasem jest ona obowiązana do przestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, regulujących prowadzenie działań reklamowych, a wyrażonych m. in. w aktach prawa miejscowego ustanowionych na obszarze Gminy Wrocław. Jak wskazał organ park kulturowy tworzy się "w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej". To właśnie ten cel przyświecał Radzie Miejskiej Wrocławia, gdy podjęła ona próbę ograniczenia niekorzystnego wpływu nośników reklamowych w postaci tablic, napisów ogłoszeń i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego na przestrzeń publiczną. Zdaniem Rady niezasadny jest także zarzut skarżącej, jakoby Rada Miejska Wrocławia w sposób nieuzasadniony dyskryminowała podmioty prowadzące podobną działalność gospodarczą w różnych miejscach. W tym zakresie organ wskazał ,że większość przepisów uchwały, kwestionowanych przez skarżącą odnosi się do każdego podmiotu, prowadzącego działania reklamowe na obszarze parku kulturowego "Stare Miasto". Uchwała obowiązuje na pewnym, ściśle określonym obszarze gminy, a każdy podmiot znajdujący się na tym obszarze ma obowiązek tej uchwały przestrzegać. Z informacji posiadanych przez Radę Miejską Wrocławia wynika, że w sklepie prowadzonym przez skarżącą na obszarze Parku kulturowego "Stare Miasto" - przy ul. [...] we W. - występuje nie naruszający przepisów zaskarżonej uchwały niepodświetlany szyld, znajdujący się powyżej witryn. Natomiast skarżąca narusza przede wszystkim przepis § 9 ust. 1 uchwały, w myśl którego nie dopuszcza się działań reklamowych polegających na przyklejaniu i mocowaniu reklam do okien i witryn, a także § 20 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym przeszklenia okien i witryn powinny być przezroczyste z wyjątkiem witraży. Są to przepisy obowiązujące każdego, kto znajduje się na obszarze parku kulturowego. Natomiast podnoszone przez skarżącą jako argument, prawo własności lokalu nie zwalnia ani skarżącej, ani żadnego innego podmiotu od przestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 21016 r. , poz. 718 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy ustrojowej kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2013 r. , poz.594 z póżn.zm. ) zwanej dalej : u.o.s.g. nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Jednakże badanie zasadności skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący ma legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 u.o.s.g. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżenia uchwały ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany przepis art.101 ust.1 u.o.s.g. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W staniem prawnym obowiązującym w momencie zainicjowania niniejszego postępowania przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego na działalnością uchwałodawczą organów gminy . Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.o.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że jeden z koniecznych warunków formalnych wniesienia skargi został w niniejszej sprawie skutecznie spełniony , bowiem przed złożeniem przedmiotowej skargi strona skarżąca wezwała Radę Miejską we Wrocławiu do usunięcia wskazanego przez nią naruszenia prawa przez zakwestionowaną przez niego uchwałę. Następnie wniosła skargę do tutejszego sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania. Natomiast ustawa samorządowa wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi zawężenie – o czym była już mowa wyżej - legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w analizowanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności był zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej , co oznacza nie tylko ocenę istnienia interesu prawnego po jej stronie , ale również rozważenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust.1 u.o.s.g., na przedmiotową uchwałę strona skarżąca powinna wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jej własny interes prawny lub uprawnienie " z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W tym miejscu zauważyć należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) , a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Przy czym interes ten musi być bezpośredni, konkretny , realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Chodzi zatem o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać np. z interesem cywilnym czy pracowniczym , aczkolwiek może on wywołać skutki w obu tych sferach . Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas , gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że na podmiocie skarżącym uchwałę ciążył obowiązek wykazania: po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku; po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą). Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.o.s.g. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego , strona skarżąca - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej uprawnienia wynikające z konkretnej normy prawa materialnego , kształtującej jej sytuację prawną . Natomiast to na niej spoczywa obowiązek udowodnienia ,że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy. Temu obowiązkowi strona skarżąca nie sprostała . W badanej sprawie strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu jej praw wynikających z zawartej na okres wieloletni umowy najmu lokalu położonego w budynku przy ul. [...] we W. , gdzie prowadzi przedsiębiorstwo - sklep , wskazując, że zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Dodatkowo z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje również poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości reklamowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w wynajmowanym przez stronę skarżącą lokalu użytkowym . Nie ulega wątpliwości ,że przedmiotowa uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest aktem prawa miejscowego (por. WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07). Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 Nr 162, poz. 1568 z późn.zm.) park kulturowy jest formą ochrony zabytków. Z kolei zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową , o czym stanowi art. 3 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b tej ustawy ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Natomiast według definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Przepis art.16 ust. 1 i 2 c wskazanej wyżej ustawy stanowi ,że rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1tej ustawy . Z przytoczonej wyżej regulacji wynika , że sposób ochrony, zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały o utworzeniu parku kulturowego dotyczą nieruchomości będących zabytkami, a ściślej - mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – kształtują sposób korzystania z tych nieruchomości. Stanowi o tym przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy , zgodnie z którym na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. Przepis ust.2 tego artykułu przewiduje ,że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 i Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.). Skoro zatem uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. A zatem obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego . Wobec tego sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Legitymacji procesowej w kontrolowanej sprawie nie uzasadnia również treść art. 690 k.c., zgodnie z którym do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Przede wszystkim powyższa norma stanowi o ochronie praw najemcy, nie jest natomiast źródłem tych praw. Prawa, a także interesy prawne najemcy wynikają z czynności prawnej z zakresu prawa obligacyjnego i są one kształtowane przez strony tego stosunku cywilnoprawnego. Prawo najmu lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego - wynajmującego. Po drugie, przepis art. 690 k.c. reguluje kwestie ochrony praw najemcy w jego relacjach cywilnoprawnych. Przepisy o ochronie prawa własności zawarte w art. 222 – 231 k.c. dotyczą roszczeń o charakterze cywilnym, a nie administracyjnoprawnym. Dla ochrony administracyjnoprawnej sytuacji najemcy konieczne byłoby wskazanie odpowiedniej normy prawa administracyjnego, taką ochronę przewidującej. Normy takiej skarżąca spółka nie wskazała, a Sąd z urzędu – o czym była już mowa wyżej - nie ma obowiązku poszukiwania takiej normy w obowiązującym porządku prawnym. W konsekwencji należy przyjąć, że osobie legitymującej się prawem najmu dotyczącym części nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Natomiast na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyroki WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12 i z dnia 24 października 2013r. , III SA/Kr178/13 ). Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy ,że posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie daje stronie skarżącej interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.o.s.g. . Zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego , a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.o.s.g. Skarżąca spółka upatruje również naruszenie interesu prawnego w naruszeniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej . Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 22 Konstytucji , który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza jest zatem konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej . Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013r. sygn. III SA/Kr178/13 powtórzyć należy ,że " Źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę danej nieruchomości. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości." Spajając tę część rozważań uznać należy , że nie przysługuje stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 101 ust.1 u.o.s.g. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje , że Sąd nie może badać legalności zaskarżonej uchwały w kontekście merytorycznych zarzutów skargi . Uruchamiana w trybie art.101 ust.1 u.o.s.g. kontrola sądowa może być bowiem wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero też uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13 - CBOSA). Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis art. 58 § 1 pkt 5a, na podstawie którego sąd odrzuca skargę , jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów p.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Tym szczególnym przepisem , o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest cytowany wyżej przepis art.101 ust.1 u.o.s.g. Zestawienie zatem regulacji art. 101 ust.1 u.o.s.g. z obowiązującym obecnie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Natomiast niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi , a nie jej oddalenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie . Stwierdzenie zatem braku legitymacji procesowej skarżącego skutkowało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniem skargi , o czym orzeczono jak w postanowieniu .