IV SAB/Wr 1060/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi: S.M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na rzecz strony skarżącej: II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. M. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, argumentując ów wniosek kwestią potrzeby potwierdzenia legalności pobytu Skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polski. Pismem z dnia 5 lipca 2025 r. Strona wniosła ponaglenie na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia. W dniu 19 sierpnia 2025 r. Strona złożyła skargę na bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Stronę; przyznania od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości pięciuset złotych oraz o przyznania kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy wskazując, że w dniu 3 września 2025 r. została wydana decyzja udzielająca Skarżącemu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ wyjaśniał, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony jest spowodowana napływem wniosków o legalizację pobytu i trudną sytuacją kadrową. Powołał się także na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 2022 r.), wskazując na zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw, obecnie do dnia 30 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku Strony o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co stanowi jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Jego niedochowanie może być przez stronę zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do powołanych na wstępie przepisów. Pogląd ten ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie dostępne: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z przywołanych zapisów wynika, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę musi zakończyć wydaniem wnioskowanego zaświadczenia. Przy czym ustawodawca zakreśla siedmiodniowy termin na realizację przez organ wniosku strony. Termin ten stanowi lex specialis w stosunku do terminów ogólnych wynikających z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w CBOSA). Powyższe nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wskazanego wniosku, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Pojęcie bezczynności na gruncie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego reguluje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika z niego, że ma ona miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana wyłącznie okolicznościami podanymi w przepisach odnoszących się do terminów procedowania. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W rozpoznanej sprawie organ naruszając ustawowy termin na rozpoznanie wniosku Strony dopuścił się bezczynności. Jak wynika z akt sprawy wniosek Strony wpłynął do organu w dniu 18 czerwca 2025 r., siedmiodniowy termin na jej załatwienie upłynął bezskutecznie w dniu 25 czerwca 2025 r. Zgodnie z aktami administracyjnymi jak i aktami sądowymi rzeczony wniosek nie został do dnia dzisiejszego wydany, co skutkuje uznaniem, że bezczynność organu zaistniała oraz trwa nadal przejawiając cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności rozpoznanej sprawy wykazują takie cechy, nie ma znaczenia znany powszechnie fakt napływu znaczącej ilości wniosków legalizacyjnych, co przekłada się na terminy procedowania. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie jest czynnością wymagającą analizy czy merytorycznego rozwiązania, co też przekłada się w siedmiodniowym, a nie trzydziestodniowym terminie załatwienia. Obowiązkiem organu jest sprawne załatwianie wniosków i spraw bez zbędnej zwłoki, co przy takich czynnościach jak w omawianej sytuacji powinno następować od razu. Jak wynika z akt organ nie załatwił sprawy do dzisiaj, tj. bezczynność trwa już sto sześćdziesiąt siedem dni. Mając to na uwadze, jak i treść notatki pracownika organu z 15 września 2025 r., należy stwierdzić, że w działaniu organu sposób dopatrywać się nie tyle złej woli, co problemów organizacyjnych. W rzeczonej notatce wskazano bowiem, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie uległ realizacji ponieważ nie został on przypisany do konta właściwego pracownika posiadającego uprawnienia do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa (pkt I sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, przy czym ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, przede wszystkim jednak ma ono służyć zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej do jak najszybszego załatwienia sprawy. Zważywszy na te funkcje oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd oddalił wniosek Strony w tym zakresie. Na decyzję Sądu wpłynął fakt, że Strona domaga się powiedzenia faktów, o których powinna posiadać wiedzę, gdyż odnoszą się do podjętych przez nią czynności, tj. wskazania daty złożenia wniosku oraz tego, że postępowanie legalizacyjne w tej sprawie zostało już zakończone. Wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił żądanie Strony złożone w tym zakresie w skardze (pkt III sentencji wyroku). Mając na uwadze fakt, że do dnia dzisiejszego organ nie rozpoznał wniosku Strony o wydanie wnioskowanego zaświadczenia, zasadne stało się zobowiązanie organu do dokonanie tej czynności w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r., gdyż zawieszenie biegu terminów rozpoznania spraw nie dotyczy działania organu w przedmiocie wydania zaświadczenia (art. 217 k.p.a.) O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że Skarżący był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).