IV SAB/Wr 1090/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. odrzuca skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej V. S. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi V. S. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W dniu 20 sierpnia 2024 r. (prezentata organu na kopercie) do organu wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W dniu 7 stycznia 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie Strony z dnia 2 stycznia 2025 r. na bezczynność i przewlekłości organu. Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2025 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił Stronę o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia z dnia 7 stycznia 2025 r. Pismem z dnia 7 maja 2025 r. Strona poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania. Strona w dniu 22 kwietnia 2025 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu ww. skargi Strony na bezczynność organu w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 474/25 oddalił skargę w całości. Strona w dniu 22 sierpnia 2025 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Strona wniosła o stwierdzenie bezczynności organu; stwierdzenie, że postępowanie administracyjne jest prowadzone w sposób przewlekły, z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a.; stwierdzenie naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. przez brak umożliwienia wglądu do akt sprawy pomimo złożenia wniosku w dniu 23 lipca 2025 r.; stwierdzenie naruszenia art. 37 § 7 k.p.a. przez brak odpowiedzi na ponaglenie złożone w dniu 23 lipca 2025 r.; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a.; stwierdzenie że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a.; przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na doznaną krzywdę niemajątkową, w tym utratę możliwości udziału w programie ERASMUS + :KORZENIE SZTUKI" oraz wywołany zwłoką organu stres psychiczny oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa , według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 17 lutego 2026 r. Skarżąca rozszerzyła argumentację skargi wskazując na rażące naruszenie przez organ hierarchii źródeł prawa oraz zasad państwa prawa. ( k: 150 akt sprawy sądowej). Pismem z dnia 18 lutego 2026 r. Skarżąca wniosła o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącymi wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie przedstawionym w punkcie IV pisma (k: 147- 149 akt sprawy sądowej). Pismem z dnia 18 lutego 2026 r. Strona uzupełniła wniosek o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 18 lutego 2026 r. poprzez dodatkowe pytanie prejudycjalne sformułowane w punkcie I pisma (k: 159 – 160 akt sprawy sądowej)/ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 lutego 2026 r. oddalił wniosek Skarżącej o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (k: 167 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność oraz przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 20 sierpnia 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Dokonując kontroli bezczynności organu wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 474/25 oddalił skargę Strony na bezczynność organu w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie, jak i w ww. sprawie będącej już przedmiotem wcześniejszego rozpoznania zachodzi pełna tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. O istnieniu stanu sprawy w toku bądź powagi rzeczy osądzonej przesądza natomiast tożsamość elementów podmiotowych oraz tożsamość elementów przedmiotowych sprawy. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa występuje zatem wówczas, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Istotą przedmiotowego uregulowania jest wprowadzenie reguły, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz, nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest bowiem dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Odrzuceniu będzie podlegała skarga w sprawie, w której ze względu na tożsamość przedmiotową i tożsamość podmiotową wydany został prawomocny wyrok (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 2015, s. 362). Powyższe stanowisko potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (vide postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1386/12). Opisana sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Skarżąca w dniu 22 kwietnia 2025 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w przedmiocie załatwienia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej z dnia 20 sierpnia 2024 r. (sprawa o sygn. akt IV SAB/Wr 474/25). W dniu 22 sierpnia 2025r. Skarżąca ponownie wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie załatwienia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej z dnia 20 sierpnia 2024 r., a skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 1090/25 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa wynika jednoznacznie z akt ww. spraw. Sprawy dotyczą tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. odrzucił skargę na bezczynność organu jako prawomocnie osądzoną, o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku. Dokonując natomiast kontroli przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku Strony wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu w dniu 7 stycznia 2025 r. (prezentata organu na ponagleniu Strony). Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769, dalej: u.o.c.). W ust. 1 tego przepisu przewidziano termin do wydania decyzji w takich sprawach, wskazując, że decyzje wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z jego ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Przywołane przepisy stanowią zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie. Organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Złożenie przez Skarżącą wniosku w niniejszej sprawie doprowadziło bowiem do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 203 ust. 2 w związku art. 223 u.o.c. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 210 ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 210 ust. 1 u.o.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Przepis art. 210 nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale nie przesądza o wszczęciu postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego definiuje przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. Dostrzec także należy, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337, dalej u.o.p., ustawy pomocowej) w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r. Stan ten trwał od 15 kwietnia 2022 r. i był przedłużany kolejnymi nowelizacjami. Wskazać także należy, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w U., co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, a ostatnio w wyroku z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, w którym wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w U., o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom U. w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w U., to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na U., a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w przepisie art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p. Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez R. działań zbrojnych na terytorium U., a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności. NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w U.) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w U. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r., sygn.. akt II OSK 2923/24). Tym samym, oceny przewlekłości/bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Jak wynika z materiału aktowego wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej został złożony do organu w dniu 20 sierpnia 2024 r. Wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.o.p. obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., oceny działań organu zmierzających do wydania decyzji w sprawie w sprawie należy dokonać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Sąd zauważa, że art. 203 w związku z art. 223 u.o.c. nie określa, w jakim terminie, organ powinien wezwać Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Ponownie podkreślić należy, że art. 203 w związku z art. 223 u.o.c. nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu złożenie wniosku o wydanie zezwolenia obligowało organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 845/22). Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). W konsekwencji pomimo wyznaczenia przez art. 210 ust. 1 u.o.c. szczególnego terminu rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1018/22). Tymczasem w realiach badanej sprawy od dnia 20 sierpnia 2024 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 22 sierpnia 2025 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do formalnej kontroli poprawności wniosku Strony z dnia 20 sierpnia 2024 r. w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a., zmierzających do otwarcia biegu terminu określonego w art. 210 ust. 2 u.o.c., umożlwiającego wydanie decyzji w terminie określonym w art. 210 ust. 1 u.o.c., co oznacza, że organ był w przewlekłości. Doszło bowiem do prowadzenia sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia oraz naruszenia wiążącego organ terminu 6 miesięcy na jej załatwienie. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 197/19). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (u.o.p.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do Strony, czy też działania na jej szkodę. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania Stronie od organu sumy pieniężnej, uznając że stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzone koszty nie obejmują kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem Skarżąca w niniejszym postępowaniu nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.