II OSK 2923/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 139/24 w sprawie ze skargi I. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 11 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 139/24, w wyniku rozpoznania skargi I. H. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Ukrainy, wnioskiem z 16 grudnia 2021 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 10 stycznia 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 7 lutego 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Wojewoda, 22 lutego 2023 r. i 6 marca 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 4 listopada 2023 r., a następnie wniosła skargę z 29 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody. Organ, 16 lutego 2024 r. wezwał do uzupełnienia dokumentów. Następnie, udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę decyzją z 4 kwietnia 2024 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 lipca 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący jest obywatelem Ukrainy, ale przybył do Polski 20 września 2021 r., a więc bez związku z wojną, zatem u.o.p. nie znajduje zastosowania. Wyjaśniono, że u.o.p. określa zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi). Podniesiono, że to, kogo u.o.p.rozumie pod pojęciem cudzoziemca, użytym w art. 100a-100d wynika z art. 100a ust. 1 u.o.p., który definiując pojęcie cudzoziemca odsyła do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. z 2022 r. nr 71 poz. 1 ze zm.; dalej: decyzja wykonawcza). Wskazano, że decyzja wykonawcza zawiera odwołanie do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz. Urz. UE. L. z 2001 r. nr 212 poz. 12; dalej: dyrektywa 2001/55/WE). W ocenie sądu pierwszej instancji, u.o.p. stanowi przeniesienie na grunt krajowy przepisów decyzji wykonawczej. Zatem, u.o.p. nie może obejmować wszystkich przybywających na terytorium RP, a jedynie takie osoby, które przybywają w warunkach określonych w przepisach unijnych. Następnie wskazano, że w u.o.c. na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, jednak nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c., a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, który wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie. W ocenie WSA w Gliwicach, narusza to art. 41 oraz art. 47 zd. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP), z którego wynika prawo do dobrej administracji oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Następnie zauważono, że z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE) wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Tym samym w ocenie sądu pierwszej instancji art. 112a ust. 2 i 3 u.o.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. WSA w Gliwicach wskazał, że z akt sprawy wynika, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jednocześnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzucana opieszałość organu nie ma charakteru rażącego. Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, albowiem organ wydał już w stosunku do skarżącego decyzję z 4 kwietnia 2024 r., którą udzielono wnioskowanego zezwolenia oraz oddalono skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1., 2. i 4. zarzucając: 1.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r., art. 100d u.o.p. w brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 2023 r. oraz art. 100a u.o.p. w związku z art. 5 dyrektywy 2001/55/WE w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej poprzez uznanie, że art. 100c i art. 100d u.o.p. mają zastosowanie wyłącznie do wysiedleńców w rozumieniu decyzji wykonawczej, którzy musieli opuścić Ukrainę podczas, gdy pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. bez względu na datę przekroczenia granicy RP, a w konsekwencji art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.o.p. ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy bez względu na datę przekroczenia granicy; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, iż organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie Wojewoda wydał akt kończący postępowanie administracyjne, a to decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a tym samym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co czyni niemożliwym uwzględnienie skargi na ewentualną bezczynność w ramach uprawnień sądu wynikających z art. 149 p.p.s.a. i winno skutkować umorzeniem postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, której stwierdzenia domagała się strona przeciwna; b) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w merytorycznym rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, podczas gdy na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie Wojewoda wydał akt kończący postępowanie administracyjne, a to decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a zatem ustał stan ewentualnej bezczynności organu, co winno skutkować umorzeniem postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, której stwierdzenia domagała się strona przeciwna; c) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; d) art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-§ 4 i § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez: uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na uchybienie terminom procesowym, podczas gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. miał zastosowanie przepis szczególny art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., w odmienny sposób określający termin na załatwienie sprawy; przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; e) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2a u.o.c. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że: w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a termin na załatwienie sprawy z wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu od daty doręczenia żądania organowi administracji, lecz od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 u.o.c.; organ jest zobowiązany do dokonania formalnej kontroli poprawności wniosku złożonego przez cudzoziemca w terminach wynikających z k.p.a., podczas gdy żaden z tych przepisów nie ustanawia terminu, w jakim organ ma obowiązek wezwać cudzoziemca, aby ten uzupełnił braki podania, a jedynym terminem, którym organ jest związany w ramach sprawy administracyjnej o zezwolenie na pobyt czasowy jest termin 60 dni na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt cudzoziemca; f) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d u.o.p., względnie art. 35 § 1- § 3 i § 5 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna Wojewody zawiera usprawiedliwione podstawy. Jako uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego odnoszących się do zakresu podmiotowego u.o.p. Kluczowym bowiem argumentem zaskarżonego wyroku jest wywód, że przepisy tej ustawy mają wąskie zastosowanie tj. jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym zapoczątkowanym 24 lutego 2022 r., tymczasem skarżący jest co prawda obywatelem Ukrainy ale przybył do Polski 20 września 2021 r., a więc bez związku z wojną. Argumentacji prawnej WSA w Gliwicach w tym zakresie nie podziela NSA w składzie niniejszym i odwołuje się do jednolitej linii orzeczniczej sprowadzającej się do tezy, że art. 100c i art. 100d u.o.p. stosuje się do wszystkich cudzoziemców. W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). W konsekwencji wbrew błędnemu stanowisku WSA w Gliwicach przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. zezwoliły na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie fundamentalną kwestią jest czasookres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. Kolejna bowiem nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, dalej: ostatnia nowelizacja - ponownie przedłużyła działanie art. 100d u.o.p., tym razem do 30 września 2025 r. Tymczasem WSA w Gliwicach orzekał w przedmiocie bezczynności 11 lipca 2024 r., kiedy to zdaniem NSA ostatnia nowelizacja tego przepisu nie mogła zostać zastosowana w tej sprawie, o czym szeroko poniżej. Przed wypowiedzeniem się co do ostatniej nowelizacji art. 100d u.o.p. należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p. trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Jak wskazano powyżej należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 16 grudnia 2021 r.. W tym miejscu należy podkreślić, że przed 29 stycznia 2022 r. przepisy u.o.c. nie określały terminów załatwienia sprawy udzielenia szeroko pojętego zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym miały zastosowanie, przepisy art. 35 § 3 k.p.a. tj. miesiąc, ewentualnie dwa miesiące na załatwienie sprawy. Stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w życie 29 stycznia 2022 r. ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91; dalej: nowelizacja), mocą której w u.o.c. dodany został m.in. art. 112a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 nowelizacji, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z powyższym termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji. Jednocześnie należało przyjąć, że art. 100c i art. 100d u.o.p. regulowały kwestię bezczynności w sprawach wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. Konkludując należy przyjąć, że WSA w Gliwicach naruszył przepisy art. 100c i art. 100d poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona. Tym samym doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności. Jednocześnie podkreślić należy, niezależnie od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia w/w przepisów, że nie jest prawdą, iż wydanie przez organ decyzji przed wydaniem przez WSA w Gliwicach wyroku ze skargi na bezczynność, powoduje bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Wskazać bowiem należy, że bezprzedmiotowe staje się w takiej sytuacji tylko wydanie rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobowiązanie organu do wydania aktu). Natomiast, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności czy przewlekłości, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), dalej obliguje sąd do oceny czy bezczynność czy też przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1127/23). Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszystkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Przypomnieć należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie datę złożenia wniosku 16 grudnia 2021 r., konieczność zastosowania art. 112a u.o.c. bowiem w dacie złożenia wniosku normy k.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej zostały zmodyfikowane w/w przepisem oraz przepisy szczególne tj. art. 100c i art. 100d u.o.p., jak również wydanie decyzji 4 kwietnia 2024 r., którą udzielono stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, termin na wydanie decyzji, ani na dzień złożenia skargi, ani na dzień wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji - nie upłynął. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.o.c. Podkreślić należy, że bez znaczenia pozostaje kwestia daty wszczęcia postępowania w tej sprawie. Poza bowiem sporem jest zastosowanie art. 61 § 3 k.p.a. zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą wszczęcia niniejszego postępowania jest 16 grudnia 2021 r.. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie ma racji twierdząc, że wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić w dniu kiedy braki wniosku zostały przez cudzoziemca usunięte. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje bowiem wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c.. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2590/24). Należy odróżnić datę wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) od daty rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Jednocześnie bez znaczenia dla sprawy pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie: epidemii COVID-19 i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, znacznej ilości wpływających wniosków pobytowych, niedobory kadrowe, absencje chorobowe. Z kolei kwestie trudności kadrowych czy znacznego wpływu spraw, nadmiernej absencji pracowników nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 557/22). Z kolei fakt konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy został uwzględniony przez prawodawcę właśnie w owym art. 100c i art. 100d u.o.p., którego wadliwie nie zastosował sąd wojewódzki. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100c i art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie przez sąd pierwszej instancji wniesionej przez cudzoziemca skargi. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1., 2., 4. i w tej części oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.