IV SAB/Wr 126/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 października 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 20 grudnia 2021 r.) T. V. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda) w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wspomniany wniosek strona złożyła w dniu 11 sierpnia 2021 r. Wniosek ten nie zawierał braków formalnych, a Wojewoda od dwóch miesięcy nie przedsięwziął czynności zmierzających do zakończenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Wskazując na powyższe strona skarżąca wystąpiła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelne-go Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając zatem formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda dopu-ścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 11 sierpnia 2021 r. Pierwsza czynność procesowa w sprawie została podjęta w dniu 22 grudnia 2021 r. (a zatem po około 4 miesiącach od złożenia wniosku) i polegała na wdrożeniu procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354). Jakkolwiek zatem na dzień wniesienia skargi (która wpłynęła do organu w dniu 20 grudnia 2021 r.) niewątpliwie wystąpił stan bezczynności (sprawa nie została zakończona w terminie dwumiesięcznym z art. 35 § 3 k.p.a.), to jednak bezczynność organu w chwili wniesienia skargi nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa nie przesądza jedynie sam fakt przekroczenia terminu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1602/21). W ocenie Sądu, odliczając przysługujący organowi dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, stan bezczynności na dzień wniesienia skargi wyniósł dwa miesiące. W ocenie Sądu, mając na uwadze podnoszone przez Wojewodę okoliczności związane z dużą liczbą napływających wniosków oraz trudności kadrowe, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność organu – w świetle okoliczności sprawy – nosi cechy unikania przez organ załatwienia sprawy. Sąd zauważa, że strona jest reprezentowana postępowaniu sądowym przez profesjonalnego pełnomocnika, a Sąd jest związany granicami sprawy, która dotyczy bezczynności Wojewody. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Warto w tym miejscu wskazać, że w ramach przepisu art. 37 k.p.a. ustawodawca wyraźnie rozróżnia stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) od stanu przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez którą rozumie stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Końcowo należy wyjaśnić, że w sprawie, przed zasadnością zarzutu bezczynności nie może uchronić organu okoliczność, że w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz wyznaczeniu przewidywanego terminu zaskoczenia postępowania w sprawie na dzień 11 czerwca 2022 r. W ocenie Sądu, stosowana przez organ praktyka procesowa polegająca na redagowaniu jeszcze w dniu wpływu wniosku pisma informującego o przedłużeniu terminu załatwiania sprawy i wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania w sprawie w terminie kilkakrotnie przekraczającym ustawowe terminy załatwienia sprawy jawi się jako nadużycie przepisu art. 36 k.p.a. i z tych powodów nie znajduje akceptacji Sądu. W świetle omówionych okoliczności Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł zatem w punkcie I wyroku, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wobec natomiast braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwie-nia sprawy w terminie sześćdziesięciu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie mając na uwadze fakt, że w sprawie Sąd nie stwierdził bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Niezależnie od tego argumentu należy zwrócić uwagę, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a wynika, ze ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił uznaniu Sądu, co oznacza, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.