IV SAB/Wr 1372/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi: J. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie, a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. N. (dalej: strona, strona skarżąca) - pismem z 14 listopada 2025 r. (data wpływu do organu 19 listopada 2025 r.) – wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 2 października 2023 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z treści przekazanych akt administracyjnych pismem organu z 18 lipca 2024 r. strona została wezwana m.in. do dołączenia do wniosku – w terminie 30 dni – kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy "załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę". Następnie Wojewoda pismem z 5 września 2024 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania ww. wniosku z 2 października 2023 r. ponieważ jak wskazał – pomimo odebrania wezwania w dniu 29 lipca 2024 r. – nie uzupełniła braków wniosku w ww. zakresie. Pismem 24 września 2024 r. (data wpływu do organu 27 września 2024 r.) strona wniosła "Prośbę o przywrócenie terminu do uzupełnienie braków formalnych wniosku z 29 września 2023 r. w postaci załącznika nr 1". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wspomniany załącznik nr 1 został wysłany do organu drogą pocztową w dniu 14 sierpnia 2024 r. i doręczony 16 sierpnia 2024 r. – czyli wymieniony brak został uzupełniony przed upływem 30 dniowego terminu wskazanego w wezwaniu. Do pisma strona dołączyła m.in. kopię wysłanego załącznika nr 1, jego późniejszą korektę a także raport przesyłki z systemu P. Postanowieniem z 30 października 2024 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony skarżącej za nieuzasadnione przyjmując, że Wojewoda zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wskazał, że co prawda strona wskazuje, że wysłała załącznik nr 1 pocztą, jednak nie odzwierciedliła tego kwerenda akt postępowania organu I instancji. Strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 -3 K.p.a. Wyjaśniła m.in., że organ pismem z 18 lipca 2024 r., doręczonym 29 lipca 2024 r. wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku jak i osobistego stawiennictwa w urzędzie. Podczas wizyty w urzędzie w dniu 19 sierpnia 2024 r. uzupełniła braki formalne wniosku oprócz wymaganego załącznika nr 1 ponieważ – jak wskazała - dokument ten został wysłany 14 sierpnia 2024 r. oraz odebrany przez pracownika organu 16 sierpnia 2024 r. Okoliczność tą potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych opis nadania przesyłki. W ocenie strony skarżącej wymieniony brak formalny został uzupełniony przed upływem 30 dniowego terminu wskazanego w wezwaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na okoliczność zawieszenia biegu terminów do załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców do dnia 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu z poniżej przedstawionych względów. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Następnie zasadniczą kwestią jest podniesione w odpowiedzi na skargę zagadnienie stosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.; dalej: u.o.p.U.). Istotne jest również rozstrzygnięcie tego czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie dopuszczalne jest czasowe ograniczenie prawa do sądu wobec osób skarżących bezczynność bądź przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń pobytowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100d ust. 4 u.o.p.U.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p.U. w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei zgodnie z art. 100d ust. 4 u.o.p.U. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy tym wcześniejsze nowelizacje u.o.p.U. przedłużały działanie art. 100d u.o.p.U. odpowiednio: do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych); do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw) oraz do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa). Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności. NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p.U. Nie ulega wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania wspomnianego wcześniej art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p.U. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p.U. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2923/24). Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy zarzucana przez stronę skarżącą opieszałość mogła podlegać merytorycznej ocenie, ale dopiero po dniu 30 czerwca 2024 r. W następnej kolejności wypada zauważyć, że specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Ma na więc na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych, Wojewoda pozostawił wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania na podstawie przepisu art. 64 § 2 K.p.a., według którego jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie wykształciło się natomiast stanowisko, zgodnie z którym na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, właśnie na podstawie przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest zatem formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia (por. uchwała 7 sędziów SN z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Innymi słowy, jeżeli w ocenie składającego wniosek spełnił on kryterium kompletności, a z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że strona skarżąca bezspornie otrzymała wezwanie do uzupełnienia wniosku m.in. o dołączenie kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot wykonywanie pracy "załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę", co znajdowało umocowanie w przepisie art. 106 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079; dalej: u.o.c.) pod rygorem sankcji wynikającej z art. 64 § 2 K.p.a. Niemniej analizując akta administracyjne, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż pozostawienie bez rozpoznania wniosku przez organ było działaniem wadliwym, co z kolei oznacza że pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z 29 września 2023 r. (data wpływu 2 października 2023 r.). Otóż akta administracyjne zawierają dostarczony przez stronę dokument elektroniczny wygenerowany w dniu 19 września 2024 r. z systemu P. S.A. potwierdzający doręczenie organowi w dniu 16 sierpnia 2024 r. czyli z dochowniem 30 dniowego terminu, przedmiotowego braku wniosku (Opis przesyłki: "N. J. ZAŁ 1+ZUS RC+KOREKTA"). Co istotne, kopię wspomnianego załącznika Nr 1 jak i oryginał korekty tego dokumentu strona przedłożyła organowi przy piśmie z 24 września 2024 r. (zob. "Prośba o przywrócenie terminu do uzupełnienie braków formalnych wniosku z 29 września 2023 r. w postaci załącznika nr 1") niezwłocznie w reakcji na otrzymane pismo z 5 września 2024 r. informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika również i to, że organ otrzymał wówczas wspomniane potwierdzenie z systemu P. S.A. opisane jako "uzupełnienie załącznika 1 – potwierdzenie". Należy więc powtórzyć, że skoro organ został przez stronę poinformowany o bezzasadności pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania ponieważ przedstawiła ona wydruk z opisem zawartości przesyłki poleconej, którego wiarygodność nie została zakwestionowana a jednocześnie doręczyła mu kopię wysłanego wcześniej załącznika nr 1 jak i oryginał korekty tego dokumentu to nie miał on podstaw do zaprzestania podejmowania czynności procesowych w sprawie. Pozostaje on więc w bezczynności co najmniej od daty doręczenia mu wspomnianej wyżej "Prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienie braków formalnych wniosku z 29 września 2023 r. w postaci załącznika nr 1", czyli od 27 września 2024 r. Organ pozostając w bezczynności przez okres ponad roku, naruszył tym samym ustawowy termin załatwienia sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi – organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd orzekł jak w pkt. I zd. pierwsze sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dalej Sąd uznał (pkt I zd. drugie sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, że postawa (brak aktywności) organu mogła być usprawiedliwiona w dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym art. 100d u.o.p.U. Do dnia wydania wyroku do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony skarżącej. W konsekwencji Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny jak i przyznania skarżącej sumy pieniężnej (nie uwzględnił wniosku strony skarżącej i oddalił w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - pkt III sentencji wyroku). Sąd zważył tutaj - m.in. - na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.