IV SAB/Wr 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (zwany dalej : organem lub Dyrektorem IAS), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) – zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, pismem z dnia 30 maja 2017 r., nr [...], złożył D. J. (zwanemu dalej: stroną, skarżącym) propozycję, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W. na stanowisku starszy poborca skarbowy. W propozycji tej zawarto warunki zatrudnienia, po których przyjęciu będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. oraz pouczenie odpowiadające treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tegoż przepisu ustawy. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. /wpływ do organu 1 czerwca 2017 r./ skarżący wezwał Dyrektora IAS do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, wskazując na konieczność wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na wezwanie, organ pismem z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...] poinformował skarżącego, że zgodnie z obowiązującymi przepisami propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, bądź nowe warunki pełnienia służby - mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom. Ponadto, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, wskazał, że kierownicy jednostek organizacyjnych określonych w tym przepisie mają autonomiczne prawo w zakresie rodzaju przedkładanych propozycji tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę lub propozycja pełnienia służby. Organ poinformował jednocześnie skarżącego, że w/w propozycja nie ma charakteru decyzji. Skarżący pismem z dnia 31 maja 2017 r. złożył odwołanie od powyższej propozycji do Dyrektora IAS i jednocześnie wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i pozostawienia go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. poinformował skarżącego o braku podstawy prawnej do złożenia odwołania od otrzymanej propozycji. Z kolei, pismem z dnia 10 lipca 2017 r. skarżący złożył bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. W odpowiedzi na przedmiotowe zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej, pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność jego rozpatrzenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Następnie pismem z dnia 15 września 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Zdaniem skarżącego Dyrektor IAS miał obowiązek prawny wręczenia Mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie przepisów ustawy wprowadzającej K.A.S., a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zarówno z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, jak również z uwagi na okoliczność, że została ona wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej. Podniesiono dalej, iż z analizy art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. nie można wywieść, iż Dyrektor IAS był zobowiązany do przedstawienia na piśmie propozycji pracy wszystkim pracownikom, a propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom. Zdaniem organu przedłożenie w dniu 31 maja 2017 r. skarżącemu propozycji pracy mieściło się w ramach uprawnień ustawowo przyznanych pracodawcy i stanowiło wykonanie dyspozycji zawartej w normie art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. Z tego powodu nie uprawnione jest żądanie przedłożenia skarżącemu drugiej, alternatywnej propozycji. Żądanie to należy ocenić jako pozbawione podstaw prawnych i w tej sytuacji, zdaniem organu, nie ma przedmiotu zaskarżenia, a tym samym brak jest przedmiotu podlegającego kontroli sądu, co oznacza, że nie ma również kognicji sądu w przedmiocie orzekania w sprawie bezczynności Dyrektora IAS w zakresie wskazanym w skardze. Dodatkowo Dyrektor IAS podniósł, że w żadnym z przepisów ustawy wprowadzającej K.A.S. ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu mu propozycji służby, a wobec tego skargę należy uznać za niedopuszczalną również z tego powodu, iż skarżący nie posiada legitymacji do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postepowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu z urzędu wiadomo, że przed tutejszym Sądem zawisło szereg (kilkadziesiąt) spraw innych skarżących (będących poprzednio funkcjonariuszami służby celnej ) o analogicznym stanie prawnym i faktycznym, którzy wnieśli skargi na "czynności/akty" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W. W powyższych sprawach - w zdecydowanej większości, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydanymi postanowieniami odrzucił skargi, przyjmując, że omawiana propozycja określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie stanowi decyzji administracyjnej ani czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wspomniane postanowienia nie mają jednak waloru prawomocności, albowiem skarżący wnieśli skargi kasacyjne od tych orzeczeń do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że praktyka orzecznicza opowiada się za szerokim interpretowaniem wyrażenia, o którym mowa w cytowanym na wstępie przepisie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. , a mianowicie sformułowaniem: "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 374 i n.). W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jej rozstrzygnięcie zależy od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach toczących się przed tut. Sądem, a którego przedmiotem są skargi funkcjonariuszy na propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W. i przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikacji prawnej złożonej funkcjonariuszowi propozycji . Zważyć także należy, że również inne wojewódzkie sądy administracyjne – o czym Sądowi wiadomo z urzędu - odnotowały wpływ znaczącej liczby skarg funkcjonariuszy celno-skarbowych na przedstawione im, w związku z wdrażaniem zmian w organizacji służb celnych i skarbowych, propozycje dalszego zatrudnienia w korpusie pracowników służby cywilnej na podstawie umowy o pracę, a także skarg na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na niezłożeniu propozycji służby w strukturach KAS oraz bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Skargi dotyczyły również bezczynności polegającej na braku czynności procesowych w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy. Skarżący wnosili o potraktowanie propozycji zatrudnienia, składanej im na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, jako aktu (czynności) z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. lub jako decyzji o zwolnieniu ze służby. Podkreślić należy, że z analizy rozstrzygnięć wydanych do tej pory przez wojewódzkie sądy administracyjne wynika zarysowująca się rozbieżność przede wszystkim w kwalifikowaniu otrzymywanych przez funkcjonariuszy propozycji określających warunki zatrudnienia w stosunku pracy. I tak w części przypadków doszło do wydania postanowień o odrzuceniu skarg jako niedopuszczalnych, z tej to przyczyny, że Sądy stanęły na stanowisku, iż propozycja określająca warunki zatrudnienia, skierowana do funkcjonariusza w trybie art. 165 ust. 7 ustawy nie jest ani decyzją administracyjną, ani aktem z zakresu administracji publicznej poddanym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sprawy te są sprawami z zakresu podległości służbowej, w których sądy administracyjne nie są właściwe, stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a. (tak np. postanowienia: WSA w Poznaniu z 13 września 2017, sygn. II SA/Po 765/17, WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017 r., sygn. III SA/Gd 792/17, z dnia 26 września 2017 r., sygn. III SA/Gd 785/17, z dnia 16 października 2017 r., sygn. III SA/Gd 819/17, WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 757/17, WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. IV SA/Wr 469/17, IV SA/Wr 415/17, z dnia 25 września 2017r.; sygn. IV SA/Wr 481/17, WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Wa 781/17, WSA w Opolu z dnia 8 września 2017 r., sygn. II SA/Op 333/17, WSA w Krakowie z dnia 11 września 2017 r., sygn. III SA/Kr 947/17 i III SA/Kr 954/17, WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017, sygn. II SA/Sz 876/17. z dnia 29 sierpnia 2017r., sygn. II SA/Sz 904/17). Zauważyć przy tym równocześnie należy, że odnotowano także fakt rozpoznania merytorycznie przez wojewódzkie sądy administracyjne wniesionych przez funkcjonariuszy skarg, przy czym sądy dokonały odmiennej kwalifikacji złożonych funkcjonariuszom propozycji określających warunki zatrudnienia, uznając kognicję sądu administracyjnego (tak wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017r., sygn. II SA/Sz 897/17, WSA w Olsztynie w z dnia 19 października 2017r., sygn. II SA/Ol 672/17). Mając na uwadze powyższe, a to krańcowo odmienne stanowiska w spornej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił zawiesić postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż orzeczenie zapadłe w tamtych sprawach będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych to zatem względów orzeczono jak w sentencji.