IV SAB/Wr 455/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wójta Gminy Malczyce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 stycznia 2025 r. dotyczący przetwarzania danych osobowych I. stwierdza, że Wójt Gminy Malczyce dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Malczyce do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wójta Gminy Malczyce na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 14 IV 2025 r. A. N. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Wójta Gminy Malczyce (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 15 I 2025 r. dotyczący danych osobowych. W skardze wniesiono o: stwierdzenie bezczynności, nakazanie organowi udzielenie informacji, ukaranie organu za bezczynność oraz nakazanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wnioskiem z 15 I 2025 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej publikacji zamieszczonych na platformie Facebook.com na profilu "[...]" w dniach 27 VI oraz 30 VII 2024 r., zawierających treści i osądy dotyczące miedzy innymi osoby skarżącego. We wniosku wymieniono przy tym szczegółowo zakres oczekiwanej informacji obejmującej: podstawy prawne i merytoryczne publikacji (m.in. analizy i opinie prawne, audyty umów), kwestie przetwarzania danych osobowych (m.in. audyt zgodności przetwarzania z przepisami), kwestie zarządzania profilem Facebook "[...]" i weryfikacji komentarzy tam zamieszczanych. Skarżący podniósł, że nie doczekał się merytorycznej odpowiedzi, a zamiast tego pismem datowanym na 3 IV 2025 r. (nr ORG.1431.19.2025) organ stwierdził, że prawo do informacji publicznej nie może być wykorzystywane w sposób sprzeczny z jego celem, zaś w przypadku jego nadużycia organ ma prawo podjąć odpowiednie kroki przewidziane w obowiązujących przepisach. W ocenie skarżącego taki stan rzeczy równoznaczny jest z bezczynnością organu, zaś stosowanie formy zastraszania skarżącego wymaga potępienia. Skarżący nadmienił, że jego wnioski wynikają z istotnych wątpliwości co do prawidłowości działania gminy w określonych obszarach i związanej z tym debaty publicznej. Brak transparentności funkcjonowania gminy tylko utrudnia kontrolę społeczną. Do skargi załączono kopie wniosku oraz legitymację prasową skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie zgadza się z zarzutem bezczynności, gdyż skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia 14 I 2025 r. jak również na wniosek z 16 I 2025 r. (datowany na 15 I 2025 r.). Jednocześnie organ wyjaśniał, że udzielił skarżącemu informacji, że profil "[...]" jest profilem prywatnym i urząd nie odpowiada za treści w nim zawarte. Podniesiono także, że skarżący jest byłym wójtem, składa bardzo dużą ilość wniosków (czasem kilka dziennie) o znacznym zakresie przedmiotowym żądanych informacji, prowadząc do nadmiernego obciążenia urzędu i utrudniając realizację ustawowych zadań urzędu. Prawo dostępu do informacji publicznej nie służy zaś prowadzeniu z organem polemik, ani uzyskiwaniu od organu wyjaśnień czy stanowisk w kwestiach przytoczonych we wniosku. Skarżący pismem procesowym z 15 V 2025 r. podtrzymał wnioski i argumentację skargi podkreślając, że składając wnioski o informację publiczną działał jako mieszkaniec gminy, były wójt oraz dziennikarz współpracujący z redakcjami lokalnymi i regionalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "UoDIP", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 UoDIP, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy obowiązek udostępnienia informacji publicznej realizowany ma być niezależnie od istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 UoDIP). Jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej (tj. informacji, której udzielenie wymaga znacznego nakładu pracy wykraczającego poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego), jej udzielenie warunkowane jest wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 UoDIP). Dodatkowo, w myśl art. 15 ust. 1 UoDIP, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wskazane powyżej regulacje wyznaczają zasadnicze ramy prawne, w ramach których realizowane jest prawo jednostki do uzyskania informacji publicznej oraz odpowiadający mu obowiązek organu do jej udzielenia. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu administracji publicznej (Wójta Gminy Malczyce) w zakresie udostępnienia informacji powiązanych z publikacją przez Wójta Gminy Malczyce na profilu społecznościowym tekstu dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi w poprzedniej kadencji. Treść żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest niejednorodna. Obok żądania udostępnienia analiz, opinii prawnych, czy audytów dotyczących gospodarki finansami gminy, poruszane są w nim też kwestie dotyczące przetwarzania danych osobowych, zarządzania profilem społecznościowym "[...]" oraz formułowany jest w nim szereg uwag i pytań polemicznych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku o informację publiczną mogą być wyłącznie dane i dokumenty pozostające w posiadaniu organu. Nie można zatem w trybie dostępu do informacji publicznej domagać się od organu opinii, stanowisk czy ocen odnośnie do kwestii przedstawionych we wniosku o udzielenie informacji, chyba że taka opinia, stanowisko lub ocena zostały przez organ wyrażone już wcześniej i utrwalone w formie dokumentu. Co jednak istotne, niezależnie od tego, czy żądane we wniosku informacje można kwalifikować jako informację publiczną czy też nie, organ w każdym przypadku zobligowany jest do przeprowadzenia kompleksowej oceny takiego wniosku przy uwzględnieniu obowiązków wynikających z przepisów UoDIP. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nawet gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub też organ nie posiada takiej informacji, organ, do którego skierowano wniosek, winien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę w terminie określonym w art. 13 ust. 1 UoDIP, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności lub przewlekłości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z 25 IX 2024 r., III OSK 2859/22 – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy organ ograniczył się do stwierdzenia, że Profil P. F. jest profilem prywatnym, w związku z czym urząd nie odpowiada za treści w nim zawarte, zaś skarżący nadużył prawa do informacji publicznej, bowiem pytania zawarte we wniosku nie służą interesowi publicznemu lecz prywatnym potrzebom skarżącego. Jakkolwiek zgodzić się należy że stanowiskiem organu, że prawo do informacji publicznej nie powinno być nadużywane, to jednak tego rodzaju sytuacje należy ograniczyć wyłącznie do przypadków skrajnych, gdzie okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że jedynym celem działalności wnioskodawcy jest swoiste nękanie organu. Wyraźny brak związku pomiędzy sytuacją wnioskodawcy a treścią żądanych informacji występujący w połączeniu z celowym i nieracjonalnym poszerzaniem zakresu przedmiotowego żądania oraz intensywnością składanych wniosków może uzasadniać tezę o nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Przy okazji trzeba też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest stanowisko, że stwierdzenie w konkretnym przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej nastąpić powinno w formie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, a nie w formie zwykłego pisma (zob. np. wyrok z 21 I 2025 r., III OSK 1895/23; wyrok z 24 I 2025 r., III OSK 372/24 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma jednak podstaw do stwierdzenia nadużycia prawa. Treść żądania skarżącego jest wprawdzie obszerna, zaś wymienione w nim informacje mają różnorodny charakter, jednak żądanie to jest zrozumiałe biorąc pod uwagę wskazane we wniosku okoliczności, które temu żądaniu towarzyszą. Skoro publicznie przypisano skarżącemu, jako byłemu wójtowi, odpowiedzialność za aktualny i niezadowalający stan finansów gminy, to nie może dziwić chęć pozyskania informacji umożliwiających weryfikację tego rodzaju zarzutów. Bez znaczenia jest przy tym, czy zarzuty wobec skarżącego zostały sformułowane na stronie oficjalnej urzędu gminy czy też na stronie, której administratorem jest osoba prywatna. W każdym przypadku skarżący uprawniony jest zwrócić się do organu o określoną dokumentację lub dane, jeżeli dotyczą one spraw publicznych i są w posiadaniu organu. Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie służy prowadzeniu polemiki z organem, w szczególności pozyskiwaniu od niego wcześniej niewyrażonych stanowisk, opinii czy ocen. Organ pomija jednak, że obok tego rodzaju żądań we wniosku zwrócono się także o określone dokumenty (analizy prawne lub merytoryczne dotyczące gospodarki finansowej, audyt przetwarzania danych osobowych, audyt umów). Organ nawet nie podjął próby oceny wniosku w tej części w kontekście ustawowej definicji informacji publicznej, do której zalicza się między innymi informacje o działalności podmiotów władzy publicznej oraz dane publiczne dotyczące majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt. 2-5 UoDIP). Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek w trybie przepisów UoDIP, a zatem ocenić całościowo charakter żądanych informacji (czy informacja publiczna, a jeśli tak, to czy przetworzona), biorąc przy tym pod uwagę ewentualne ustawowe ograniczenia w jej udostępnieniu (ochrona tajemnic, przepisy szczególne, istotny interes publiczny), koszty ewentualnego udostępnienia oraz techniczne możliwości organu. Dopiero w konsekwencji opisanej analizy wniosku możliwe jest zadecydowanie, czy informacja może być udostępniona oraz w jakim zakresie to uczynić. Poniechanie tych czynności wiązać się będzie z odpowiedzialnością organu z tytułu pozostawania w bezczynności lub przewlekłości. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 15 I 2025 r. Skarżący we wniosku dość precyzyjnie zakreślił zakres żądanej informacji. Organ miał zaś 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 UoDIP. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że organ – działając na podstawie art. 13 ust. 2 UoDIP - pismem z 29 I 2025 r., przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 14 III 2025 r. Następnie w dniu 13 III 2025 r. poinformował skarżącego o uznaniu wniosku za nadużycie prawa. Ponieważ z wyżej opisanych powodów nie było w okolicznościach sprawy podstaw do uznania, że wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa, stwierdzić należało bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku. Dla takiej oceny sprawy nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność udzielenia skarżącemu informacji na wniosek z 14 I 2025 r. Wniosek ten nie był tożsamy z wnioskiem, którego dotyczy sprawa, tj. z wnioskiem z 15 I 2025 r. Obejmował on informacje w zakresie zarządzania mieniem gminy w latach 2014 – 2025. Być może w jakimś zakresie informacje te pokrywałyby się z informacjami udzielanymi na wniosek z 15 I 2025 r. Organ jednak w takim przypadku powinien w przesłanej skarżącemu odpowiedzi wskazać, które konkretnie informacje i w jakim zakresie zostały mu już wcześniej udostępnione. Poniechanie takich czynności równoznaczne jest bezczynnością w rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 I 2025 r. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność lub przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ w wyznaczonym terminie (pismem z dnia 13 III 2025 r.) udzielił odpowiedzi skarżącemu. Stanowisko to było jednak nieprawidłowe, co wynikało z przyjęcia błędnej oceny prawnej. Tego rodzaju błąd nie uzasadnia przyjęcia, że bezczynność miała charakter rażący. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji grzywna jak i suma pieniężna mogą być przyznane w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka sankcyjnego lub kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.