IV SAB/Wr 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. w przedmiocie odmowy skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej podległej MSWiA postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 lutego 2014 r. [...] T. O., pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej: skarżący) wystąpił do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. o skierowanie na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2013, poz. 1340) do wojewódzkiej komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego przewidzianego w art. 71 f ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., pismem z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...], odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, wskazując, że w dniu 3 lutego 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz że skarżący złożył wniosek o przyznanie emerytury. Powyższe pismo doręczono skarżącemu w dniu 25 lutego 2014r. W dniu 10 września 2014 r. skarżący złożył za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. pismo adresowane do D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W., zatytułowane skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. w sprawie skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych w celu wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego. W odpowiedzi z dnia 13 października 2014 r. D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. zawiadomił skarżącego, że nie znajduje podstaw do traktowania jego pisma z dnia 10 września 2014 r., jako zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., ponieważ skierowanie na badania profilaktyczne w celu uzyskania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego nie następuje w formie decyzji administracyjnej i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. zawiadomił skarżącego, że jego pismo z dnia 10 września 2014 r. nosi znamiona skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a., bowiem o jego charakterze decyduje treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 K.p.a.). W odpowiedzi na podniesiony w skardze zarzut bezczynności przyjął, że jest on bezzasadny, bowiem w tej sprawie Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o skierowanie na badania lekarskie. Podkreślił, że skarga jest bezprzedmiotowa także z tego powodu, że skarżący jest funkcjonariuszem pożarnictwa w stanie spoczynku. Powyższe pismo doręczono skarżącemu w dniu 15 października 2014 r. W skardze wniesionej w dniu 30 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. skarżący zarzucił bezczynność tegoż Komendanta w związku z odmową skierowania do wojewódzkiej komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Skarżący zarzucił w niej rażące naruszenie: 1. art. 7 i 9 K.p.a. przez niezastosowanie, gdyż nie podjęto żadnych czynności, aby wyjaśnić stan faktyczny, 2. § 6 ust. 1 i § 32 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) przez niezastosowanie i odmowę skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, 3. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu udzielania urlopów strażakom Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 9, poz. 52) przez niezastosowanie i odmowę skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej oraz przyjęcie, że tryb udzielania urlopu zdrowotnego jest trybem postępowania komisji lekarskiej, 4. art. 107 K.p.a. przez przyjęcie, że pismo nr [...] posiada moc prawną, 5. art. 42 ust. 2 oraz art. 71f ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez odmowę skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż skarżący jest funkcjonariuszem pożarnictwa w stanie spoczynku i wyjaśnił, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby i że Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 704/14) odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał także, że skarga powinna zostać odrzucona, jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podkreślił, że skarżący w sposób dowolny wskazał art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, jako podstawę prawną rzekomego pozostawania Komendanta Wojewódzkiego w bezczynności. W sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki rozpoznał skargę w postępowaniu skargowym w trybie Działu VIII k.p.a., nie było przesłanek do rozpoznania jej w ogólnym postępowaniu administracyjnym i nie ma podstaw do stwierdzenia braku przejawów aktywności organu administracji publicznej stanowiącego o istocie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie akt sprawy IV SA/Wr 704/14 ustalił, że wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. oddalono skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. "w związku z odmową skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych" jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) z następujących powodów. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach. Jednocześnie, jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy, przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym może być również skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zarzucanej bezczynności jest odmowa skierowania skarżącego do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego przewidzianego w art. 71 f ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przy czym jej adresatem jest D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. Zgodnie z § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu udzielania urlopów strażakom Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 9, poz. 52 ze zm.) płatnego urlopu zdrowotnego udziela się na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych strażaka kieruje przełożony uprawniony do mianowania (powołania) strażaków. Według § 3 ust. 1 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia płatnego urlopu zdrowotnego strażakom niewymienionym w pkt 1 – 5 udziela przełożony uprawniony do ich mianowania (powołania). Z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, że do mianowania strażaka na stanowisko służbowe w komendzie powiatowej (miejskiej) uprawniony jest komendant powiatowy (miejski). Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że podmiotem uprawnionym do skierowania skarżącego do wojewódzkiej komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego nie był D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. lecz Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. Nie może być w związku z tym mowy o tym, że pozostaje on w bezczynności, skoro nie był podmiotem uprawnionym do skierowania skarżącego na badania. Bezspornym w sprawie pozostawało przy tym to, że Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., pismem z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...], odmówił skierowania skarżącego na badania w celu wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego i powyższa czynność nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnotować tylko można, że stosownie do art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. zasadnie przyjął, że pismo skarżącego z dnia 10 września 2014 r. nie może być traktowane jako zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., ponieważ skierowanie na badania profilaktyczne w celu uzyskania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego nie następuje w formie decyzji administracyjnej i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Trafnie także przyjął, że z uwagi na treść powyższe pismo jest skargą w rozumieniu Działu VIII K.p.a. i że skarga ta jest bezzasadna, bowiem w tej sprawie Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. odmówił uwzględnienia wniosku o skierowanie na badania lekarskie. Podkreślił, że skarga jest bezprzedmiotowa także z tego powodu, że skarżący jest funkcjonariuszem pożarnictwa w stanie spoczynku. W katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, które podlegają kontroli sądów administracyjnych nie zostały ujęte skargi powszechne rozpatrywane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny sposobu rozpoznania skargi powszechnej przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zarówno w kontekście jej zgodności z prawem jak i z oczekiwaniami skarżącego. W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (podobnie wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 547/04). Aktualność zachowuje przy tym pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08 oraz z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13), tj., że przedmiotem prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego nie może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w celu rozpatrzenia skargi powszechnej. Z podanych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.