IV SAB/Wr 858/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 stycznia 2024 r. I. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 20 stycznia 2024 r. w zakresie obejmującym tiret siódme oraz tiret ósme zdanie drugie w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala skargę dalej idącą; IV. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 20 I 2024 r. K. O. (dalej "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu (dalej "PUP") z pytaniami m.in. o: 1. wysokość poszczególnych dofinansowań w 2023 r. związanych z podjęciem działalności gospodarczej przyznanych na komputery oraz telefony komórkowe oraz uzasadnienia wnioskodawców w tym zakresie (tiret siódme wniosku); 2. ilość spraw w 2023 r., w których wydanie rozstrzygnięcia w postaci uwzględnienia lub odmowie uwzględnienia wniosku (o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej) przekraczała termin 30 dni od dnia złożenia wniosku oraz proszę o wskazanie powodów przekroczenia tego terminu. Ponadto, w przypadku, gdy powodem był niekompletny wniosek – wskazanie, których danych, informacji i oświadczeń brakowało zgodnie z § 6 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 VII 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. 2022 r. poz. 243, ze zm.) – tiret ósme wniosku. PUP pismem z 2 II 2024 r. poinformował skarżącego, że nie udzieli informacji w przedmiocie: - przedstawienia uzasadnień wnioskodawców dotyczących zakupu telefonów komórkowych i komputerów w poszczególnych wnioskach o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej złożonych w 2023 r. oraz - wskazania, w przypadku niekompletności wniosków rozpatrzonych po 30 dniach od dnia złożenia, jakich danych, informacji i oświadczeń brakowało zgodnie z § 6 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej we wnioskach składanych przez osoby bezrobotne o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w 2023 r., których termin rozpatrzenia przekroczył 30 dni od dnia złożenia. W ocenie PUP żądanie ww. danych stanowi w swojej istocie żądanie udostępnienia treści wniosków o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej składanych przez wnioskodawców, a zatem nie dotyczy informacji publicznej. Stanowisko powyższe PUP podtrzymał w dodatkowym piśmie z dnia 20 III 2024 r., będącym odpowiedzią na pismo skarżącego określone jako "odwołanie". Skarżący pismem z 2 IV 2024 r. wniósł skargę na "decyzję" PUP z dnia 20 III 2024 r. żądając: uchylenia decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PUP z 2 II 2024 r., zasądzenia kosztów postępowania oraz przyznania prawa pomocy. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego wskazując na istotne braki w zakresie elementów składowych decyzji. Nadto wywiedziono, że treść uzasadnień wnioskowanych zakupów niewątpliwie miała wpływ na mechanizmy przyznawania pomocy. Od uzasadnienia zależało bowiem to, czy na taki zakup zostanie przyznane dofinansowanie, a także w jakiej wysokości. Uzasadnienia porównywalne były między sobą, co również miało wpływ na przyznanie dofinansowania. Błędne jest więc stanowisko PUP, że treść uzasadnień zakupu sprzętów zawartych we wnioskach o dofinansowanie nie ma charakteru urzędowego, a dotyczy wyłącznie wnioskodawcy i nie stanowi informacji publicznej. Skarżący podniósł też, że pytania o elementy formalne, których brakowało w niekompletnych wnioskach, dotyczyło nie tyle treści wniosków o przyznanie dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, ile pism urzędowych kierowanych do wnioskodawców i wskazujących na takie braki. W odpowiedzi na skargę PUP wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. W ocenie PUP każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie czy też sam wniosek, nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wniosek o udzielenie dotacji na podjęcie przez bezrobotnego działalności gospodarczej sporządzony przez podmiot prywatny wskazuje dane wyłącznie dotyczące tylko tej osoby. Wniosek ten nie zawiera zatem informacji o sprawach publicznych i nie został sporządzony przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Wnioski kierowane do organu administracji są zaś dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu. PUP zwrócił uwagę, że wniosek o przyznanie jednorazowych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej stanowi indywidualny biznesplan każdego wnioskodawcy z uwagi na fakt, iż w przedmiotowym wniosku wnioskodawcy opisują zindywidualizowany rodzaj działalności gospodarczej, w tym również przedstawiają uzasadnienie wnioskowanych zakupów z dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej co stanowi swego rodzaju know how każdego wnioskodawcy. Ponadto nierzadko wnioskodawcy w uzasadnieniu zakupów opisują swój stan zdrowotny pod kątem skonkretyzowanego zakupu (dany model, dane parametry). Wnioski skarżącego o prawo pomocy zostały prawomocnie rozstrzygnięte postanowieniami tutejszego Sądu z dnia 13 VI 2024 r. (IV SPP/Wr 59/24) i z dnia 6 VIII 2024 r. (IV SPP/Wr 80/24). Pismem procesowym z 23 IX 2024 r. skarżący, odpowiadając na wezwanie sądowe, oświadczył, że żąda stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o: 1) zobowiązanie PUP do rozpatrzenia wniosku w terminie 14. dni; 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 4 000 zł; 4) przyznanie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej unormowanej w ustawie z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902), dalej: "UoDIP". Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 19 XII 2017 r., I OSK 1039/17 – CBOSA). W okolicznościach sprawy wystąpiły obie powołane wyżej formy opieszałości. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem PUP, że wniosek skarżącego z 20 I 2024 r. nie dotyczy informacji publicznej w zakresie żądającym informacji wskazujących na uzasadnienia uwzględnionych wniosków o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej jak i rodzaje braków formalnych, stanowiących przyczynę nieuwzględnienia takich wniosków. Sąd nie kwestionuje twierdzenia PUP, że wnioski o przyznanie z Funduszu Pracy środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej składane na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 IV 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475, ze zm.) są dokumentami o charakterze prywatnym. Taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że tego rodzaju dokument nie będzie nigdy zawierał żadnych informacji o znaczeniu publicznym, które mogą podlegać udostępnieniu w trybie UoDIP. Wnioski o dofinansowanie ze środków publicznych mogą, choć nie muszą, zawierać informację publiczną dotyczącą mechanizmów i reguł rządzących przyznaniem pomocy ze środków publicznych. Dla ich poznania ważna jest, np. okoliczność czy podmiot ubiegający się o taką pomoc otrzymywał ją już wcześniej lub jaki model finansowy uzyskuje akceptację organu rozpoznającego wnioski (podobnie NSA w motywach wyroku z 7 VIII 2014 r., I OSK 2799/13 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie PUP pominął, że skarżący nie domagał się udostępnienia wniosków jako takich, a jedynie udostępnienia określonej informacji w nich zawartej. Nieadekwatne było w takiej sytuacji odwoływanie się przez PUP do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 II 2019 r. (sygn. akt I OSK 520/17), który wydany został w odmiennym stanie faktycznym, gdzie wolą wnioskodawcy było m.in. udostępnienie mu wniosków do wglądu. Skarżący tymczasem domagał się informacji dotyczących uzasadnień dla zakupu komputerów i telefonów dla potrzeb działalności gospodarczej zawartych w uwzględnionych przez PUP wnioskach. Tego typu informacja, o ile zawarta jest we wnioskach, może mieć znaczenie publiczne, bowiem obrazuje chociażby, jaki model finansowy uzyskuje akceptację organu rozpoznającego wnioski. Stąd też co najmniej przedwczesne było stanowisko PUP odmawiające charakteru informacji publicznej wnioskom o przyznanie z Funduszu Pracy środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jeżeli bowiem wnioski złożone do PUP, które otrzymały w 2023 r. dofinansowanie, są uzasadnione w stopniu umożliwiającym zobrazowanie określonych preferencji, czy priorytetów w przyznawaniu przez PUP środków publicznych, może to przemawiać za publicznym charakterem takich informacji. Wbrew argumentacji formułowanej przez PUP tego rodzaju stanowisko nie oznacza wcale obowiązku udostępniania cudzego biznesplanu, czy informacji wrażliwych. Sąd podkreśla, że informacja publiczna nigdy nie podlega udostępnieniu w sposób absolutny i nieograniczony. Organ zobligowany jest odmówić jej udostępnienia, jeśli jest ona chroniona na mocy przepisów szczególnych lub ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, co potwierdza art. 5 UoDIP. Co do drugiego żądania zawartego we wniosku skarżącego z 20 I 2024 r. to nie powinno budzić wątpliwości, że nie tyle dotyczy ono treści poszczególnych wniosków, ile raczej stwierdzonych przez PUP rodzajów nieprawidłowości (niekompletności) wniosków rozstrzyganych negatywnie w 2023 r. Chodziło o wskazanie, jakich danych, informacji i oświadczeń wymaganych przepisami prawa brakowało w nieuwzględnionych przez PUP wnioskach. Tego rodzaju pytanie dotyczy w istocie działalności PUP, jako organu oceniającego te wnioski. Taka informacja dotyczy działalności PUP, jako organu władzy publicznej i nie ma podstaw do uznania jej za informację prywatną. Jak wynika z art. 1 ust. 1 UoDIP, "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Działalność PUP, w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie z Funduszu Pracy środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej składanych na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mieści się w pojęciu sprawy publicznej. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał PUP do rozpatrzenia wniosku skarżącego w spornym zakresie w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, PUP uwzględni wyżej wyrażoną ocenę mając w szczególności na uwadze, że wniosek o przyznanie środków publicznych mający charakter dokumentu prywatnego może zawierać elementy treściowe o znaczeniu publicznym, a więc podlegające udostępnieniu na zasadach określonych w UoDIP. Należy także wziąć pod uwagę, że jeśli udostępnienie informacji publicznej wymagałoby przetworzenia, to w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 UoDIP udostępnienie takiej informacji następuje tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie organu nie wykazywało znamion złej woli czy celowego ograniczania prawa jednostki do informacji o sprawach publicznych. Stanowi raczej konsekwencję nieprawidłowej kwalifikacji prawnej niektórych pytań zawartych we wniosku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonych w kontrolowanej sprawie przewlekłości i bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.