IV SAB/Wr 910/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi: J. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 2 września 2024 r. (data wpływu do organu 3 września 2024 r.) Skarżący, powołując się na art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez braków merytorycznych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 17 września 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie, które do organu wpłynęło w dniu 20 września 2024 r. W dniu 4 października 2024 r. organ wydał postanowienie odmawiające wydania żądanego zaświadczenia. Uprzednio, tj. w dniu 26 września 2024 r. Strona - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - złożyła skargę na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 2 września 2024 r. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 36 § 1, art. 217 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, który zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. wynosi siedem dni, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków merytorycznych wniosku został złożony w dniu 3 września 2024r. i do dnia sporządzenia skargi nie zostały w tym czasie podjęte jakiekolwiek czynności. Strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Strony z dnia 3 września 2024 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Strony w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kwoty 1.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) zasądzenie od organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazywał na brak drogi sądowej w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi przedstawił okoliczności faktyczne sprawy oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że problemy kadrowe i znacząca liczba wpływających spraw stanowi obiektywną i poważną przeszkodę w dochowaniu terminów, co winno wpływać na kwalifikację naruszenia prawa. Organ odniósł się także do żądania przyznania sumy pieniężnej wskazując na konieczność oceny okoliczności sprawy oraz cel orzekanego środka zestawiając go z grzywną. Zwracał uwagę na brak uzasadnienia zgłoszonego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o Strony o wydanie zaświadczenia, co stanowi jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Jego niedochowanie może być przez stronę zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do powołanych na wstępie przepisów. Pogląd ten ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie dostępne: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z przywołanych zapisów wynika, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez realizację wniosku Strony - wydanie zaświadczenia lub odmowę dokonania tej czynności. Przy czym ustawodawca zakreśla siedmiodniowy termin na realizację przez organ wniosku strony. Termin ten stanowi lex specialis w stosunku do terminów ogólnych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w CBOSA). Powyższe nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Pojęcie bezczynności na gruncie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego reguluje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika z niego, że ma ona miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana wyłącznie okolicznościami podanymi w przepisach odnoszących się do terminów procedowania. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W rozpoznanej sprawie organ naruszając ustawowy termin na rozpoznanie wniosku Strony dopuścił się bezczynności. Jak wynika z akt sprawy wniosek Strony wpłynął do organu w dniu 3 września 2024 r., siedmiodniowy termin na jej załatwienie upłynął bezskutecznie w dniu 10 września 2024 r. Żądane zaświadczenie zostało wydane w dniu 4 października 2024 r., zatem po terminie, co skutkuje uznaniem bezczynności organu. W żadnej jednak mierze bezczynności tej nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z przywołanych okoliczności faktycznych akt sprawy wniosek Strony został bowiem rozpoznany z niewielkim uchybieniem terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności rozpoznanej sprawy cech takich nie wykazują, co nakazywało uznanie braku rażącego naruszenia prawa. W działaniu organu nie sposób dopatrywać się złej woli, a okoliczności mające znaleźć potwierdzenie w zaświadczeniu były już Stronie komunikowane, poza tym stanowiły konsekwencje podjętych przez nią działań. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I sentencji wyroku). Fakt ten w opinii Sądu wyklucza również uznanie zasadności żądania Strony przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Także i w tym przypadku istotne znaczenie ma nieznaczny okres opóźnienia organu w wydaniu zaświadczenia oraz fakt, że dotyczyło ono okoliczności, które Stronie winny być znane z uwagi na tryb wnioskowy. Okoliczności te w opinii Sądu stanowczo wykluczają możliwość uwzględnienia żądania przyznania sumy pieniężnej od organu. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Mając na uwadze fakt, że w dniu 4 października 2024 r. organ rozpoznał wniosek Strony poprzez wydanie zaświadczenia konieczne stało się umorzenie postępowania w tym zakresie, co ma umocowanie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że Skarżący był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).