IV SAB/Wr 94/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych I. zobowiązuje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy z wniosku S.D. z 17 września 2022 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych w zabytku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego S.D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. D. (dalej: skarżący) w dniu 29 grudnia 2023 r. złożył skargę na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ, Konserwator Zabytków) w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót przy zabytku. W skardze jej skarżący wskazał, że wnioskiem z 17 września 2022 r. wystąpił do organu o pozwolenie konserwatorskie na wykonanie prac związanych z uporządkowaniem i zagospodarowaniem nieruchomości w L. przy "ul. [...]" i, mimo uzupełnienia wniosku poprzez złożenie obszernych wyjaśnień na wezwanie organu z dnia 17 października 2022 r., do dnia sporządzenia skargi ani organ, ani MKiDN jako organ nadrzędny, nie wydał stosownej decyzji, tj. pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie wnioskowanych robót. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że decyzją z dnia 15 września 2008 r. organ wpisał do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego zabytek nieruchomy - budynek aresztu policyjnego w L. przy "ul. [...]" na działce nr [...], [...]-[...] w granicach murów obwodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wskazał, że decyzją z 15 września 2008 r. budynek przy "ul. [...]" w L. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem A/1080. Pismem z 17 września 2023 r. skarżący wniósł o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót dot. hotelu pracowniczego przy "ul. [...]" w L. w zakresie: zamurowania otworów okiennych i drzwiowych na poziomie parteru, usunięcie wszystkich krzewów i drzew na terenie działki nr [...], usunięcie spalonych elementów drewnianych więźby dachowej. Pismem z 17 października 2022 r. – doręczonym skarżącemu w dniu 3 listopada 2022 r. – organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni od doręczenia wezwania. Wezwanie dotyczyło uzupełnienia wniosku poprzez: 1) wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, 2) przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do korzystania z zabytku uprawniającego do złożenia wniosku; 3) przedłożenie projektu budowlanego, części projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo programu robót budowlanych. W wezwaniu organ pouczył skarżącego, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie wniosek ten pozostanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a także wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej. Na wezwanie to skarżący odpowiedział pismem z 7 listopada 2022 r. wskazując, że żądane informacje i dokumenty są znane organowi z urzędu, a opłaty skarbowej nie pobiera się w przypadku czynności dotyczących budownictwa mieszkaniowego. Skarżący w dniu 27 stycznia 2023 r. złożył ponaglenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) ustalił, że organ nie poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec pouczenia w wezwaniu do uzupełnienia wniosku i postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. stwierdził, że Konserwator Zabytków nie pozostaje w bezczynności. Skarżący złożył skargę na bezczynność MKiDN, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 57/23). Powołując się na taki przebieg sprawy organ argumentował, że nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 17 września 2023 r. Wyjaśnił, że wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o informacje i dokumenty wymagane art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 4 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane skarżącemu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania postanowienia ani decyzji. Skoro skarżący – odpowiednio pouczony - nie uzupełnił wniosku, to organ prawidłowo pozostawił go bez rozpatrzenia w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skarżący w dniu 17 września 2022 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do wojewódzkiego rejestru zabytków na podstawie decyzji organu z dnia 15 września 2008 r. Pismem – doręczonym w dniu 3 listopada 2022 r. – Konserwator Zabytków wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni pouczając, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 10 listopada 2022 r. skarżący odpowiedział na wezwanie wyjaśniając, że żądane informacje i dokumenty są znane organowi z urzędu, a opłata skarbowa nie jest wymagana. W dniu 27 stycznia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie. Postanowieniem z 10 listopada 2023 r. MKiDN stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności. Z urzędu Sąd podaje, że wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 57/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność MKiDN. w rozpatrzeniu ww. wniosku, ponieważ MKiDN ten nie był właściwy w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenie (w dniu 27 stycznia 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ - jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Kontroli sądowej została poddana bezczynność Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 17 września 2022 r. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, tj.: zamurowania otworów okiennych i drzwiowych na poziomie parteru, usunięcia wszystkich drzew i krzewów na terenie działki nr [...] oraz usunięcia spalonych elementów drewnianych więźby dachowej w budynku przy "ul. [...]" w L., na działce o nr [...] obr. K. Zasady i tryb wydawania pozwoleń przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, reguluje ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 202022 r., poz. 840, dalej: u.o.z.o.z.), w tym na wykonanie robót budowlanych przy zabytku (art. 36). Wojewódzki konserwator zabytków wchodzi w skład administracji zespolonej administracji wojewódzkiej (art. 92 ust. 1 u.o.z.o.z.). Zgodnie z art. 89 pkt 2 tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków wykonuje zadania i kompetencje w imieniu wojewody. W sprawach prowadzonych przed tym organem, gdy jego działania są władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (np. pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków), zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przepisy u.o.z.o.z. nie zawierają szczególnych przepisów co do czasu rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, wobec tego obowiązują ogólne regulacje k.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), z tym że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 organ nie załatwił sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, termin załatwienia sprawy i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Wobec tego z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., I OSK 1296/17, CBOSA). Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skarżący w dniu 17 września 2022 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do wojewódzkiego rejestru zabytków na podstawie decyzji organu z dnia 15 września 2008 r. Po upływie miesiąca, pismem z 17 października 2022 r. – doręczonym w dniu 3 listopada 2022 r. – Konserwator Zabytków wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymagane przepisami wykonawczymi do u.o.z.o.z. w terminie 21 dni pouczając, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 10 listopada 2022 r. skarżący odpowiedział na wezwanie wyjaśniając, że żądane informacje i dokumenty są znane organowi z urzędu, a opłata skarbowa nie jest wymagana. W dniu 27 stycznia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie. Postanowieniem z 10 listopada 2023 r. MKiDN stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności. Natomiast w dniu 29 grudnia 2023 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Konserwatora Zabytków. Wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 57/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność MKiDN. w rozpatrzeniu ww. wniosku, ponieważ MKiDN nie był właściwy w tej sprawie. Z przebiegu postępowania wynika zatem, że wniosek złożony w dniu 17 września 2022 r., mimo ponaglenia, nie został rozpatrzony w ustawowym terminie i do dnia wniesienia skargi skarżący nie został poinformowany o wyniku wywołanego nim postępowania. Zaniechanie organu w tym zakresie narusza art. 35 § 3 k.p.a. oraz ogólne zasady postępowania wyrażone w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 9 k.p.a. (zasada informowania), art. 11 (zasada przekonywania), a także zasady pisemności k.p.a. (art. 14). Samo pouczenie w wezwaniu z dnia 17 października 2022 r. o skutkach niezłożenia przez skarżącego wymaganych informacji i dokumentów nie zwalnia organu z obowiązku poinformowania o sposobie rozpatrzenia wniosku i w ten sposób - o zakończeniu postępowania. Brak obowiązku zakończenia postępowania w określonej formie procesowej (postanowienie, decyzja) nie wyłącza zasady informowania i zasady przekonywania, realizujące konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Organ nie może pozbawić skarżącego informacji co do złożonych wyjaśnień na wezwanie z 17 października 2022 r. oraz skutków procesowych zachowania skarżącego i - jeśli uzna, że nie spełniają one warunków wezwania oraz obowiązujących przepisów prawa – winien poinformować skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania i jego przyczynach. W każdym innym przypadku powinien załatwić sprawę we właściwej formie procesowej adekwatnie do sposobu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że organ prowadząc postępowanie w sprawie dopuścił się bezczynności, bowiem bez wątpienia nie załatwił sprawy w ustawowym terminie jednego miesiąca (z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a.), a dodatkowych terminów na zakończenie postępowania nigdy nie wyznaczył. Na dzień złożenia skargi organ pozostał w bezczynności ponad 11 miesięcy. W konsekwencji należy uznać, że brak rozstrzygnięcia/informacji o sposobie załatwienia wniosku skarżącego oznacza, że wniosek skarżącego z 17 września 2022 r., który wszczął postępowanie w sprawie, formalnie nie został załatwiony. Z tej przyczyny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Ponadto Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 5 września 2023 r – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, CBOSA). W sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy spowodowana została błędem organu co do rozumienia przepisów prawa. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków przez organ. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-II sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na zasądzone koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł.