IV SO/Wr 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy z wniosku R. H. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oddala wniosek. Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. R.H. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny za uchybienie 30-to dniowego terminu na przekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W motywach tego wniosku R. H. podał, że w dniu 29 października 2012 r. osobiście zapoznał się z aktami sprawy [...] w siedzibie organu administracyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w W.. W wyniku dokonanej kontroli posiadł potwierdzoną przez SKO wiadomość, iż jego skarga wraz z aktami oraz odpowiedzią SKO na skargę została wysłana do Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 25 października 2012 r. Porównanie dat wniesienia przez skarżącego skargi do SKO w W. z datą jej wysłania przez SKO do Sądu Administracyjnego potwierdziło, że stosownie do art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi SKO uchybiło terminowi jej przekazania, przekraczając ustawowy termin. Skarżący zauważył, że uchybienie przez SKO ustawowemu terminowi wynosi tylko jeden dzień, ale mając na względzie restrykcyjność prawa w materii ustawowych terminów, jaka miałaby miejsce, gdyby to skarżący uchybił terminowi i wniósł np. skargę do WSA poprzez SKO nawet tylko o jeden dzień później czyli w efekcie odrzucenie skargi i pozbawienie skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji, uznał, że z uwagi na zasadę równości w restrykcyjności stosowania prawa wobec stron postępowania oraz wymogu dbałości organów państwowych o stosowanie się do ustaw, wniosek jest uzasadniony. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odstąpienie od wymierzenia grzywny w związku z niezastosowaniem się do przedmiotowego obowiązku. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest odmowa przyznania R. H. prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką w/w nad matką Ł. H. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 roku R. H. jako osoba pobierającą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad Ł. H. wystąpił o ustalenie prawa do pomocy realizowanej w ramach w/w programu rządowego. Decyzją organu I instancji z dnia 2 lipca 2012 roku organ I instancji odmówił R. H. przyznania prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne. W trybie odwoławczym Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku, Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 6 września 2012 r. R. H. wniósł o sprostowanie powyższej decyzji przez zmianę wskazanej podstawy prawnej wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r[...], odmówiono sprostowania w/w decyzji. W dniu 24 września 2012 roku R. H. złożył osobiście skargę w Kolegium na wydaną decyzję z dnia [...] lipca 2012 roku, Nr [...]. Po posiedzeniu wyznaczonego składu orzekającego odpowiedź na skargę przekazano do jej sporządzenia członkowi pozaetatowemu Kolegium. Odpowiedź na skargę sporządzona została 23 października br. Faktem niekwestionowanym przez Kolegium jak i przez R.H. jest, iż skarga wraz z aktami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławia wysłana została w dniu 25 października 2012 roku tj. dzień po upływie ustawowego terminu określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć należy, że w międzyczasie R. H. wnosił odwołanie od kolejnej decyzji organu I instancji dotyczącej odmowy przyznania prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne (decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 roku, Nr [...]) oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy sprostowania decyzji z dnia 20 lipca br. (postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]). Zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku sprawozdawcami byli członkowie pozaetatowi, stąd kompletowanie akt do odpowiedzi na skargę wiązało się "ze ściągnięciem oryginałów akt" będących w dyspozycji niniejszych członków (sporządzających uzasadnienia do rozstrzygnięć), co miało wpływ na wskazany termin. Z tych względów niedotrzymany został ustawowy termin (o jeden dzień). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie 2 art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (p.p.s.a.) w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, gdy organ nie dopełnił w terminie przesłania skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 roku, II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji, w której skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przekazano do sądu po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny. W rozpoznawanej sprawie skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przekazano do sądu jeszcze przed wniesieniem wniosku o ukaranie grzywną. Skoro jednak grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jak wyżej wywiedziono, spełnia nie tylko funkcję dyscyplinującą, ale także represyjną i prewencyjną w stosunku do organów administracji, to należy przyjąć, że nie tylko przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi tej grzywny, ale także wykonanie tej czynności jeszcze przed złożeniem tego wniosku, nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy wymierzenia grzywny. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla określenia wysokości grzywny (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 roku, II OZ 481/11 i z dnia 25 maja 2011 roku w spr. I OZ 364/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 roku, II SO/Gd 5/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2011 r., III SO/Kr 21/11). Z akt administracyjnych sprawy o sygn. IV SA/Wr 711/12 wynika, że R. H. wniósł skargę na orzeczenie w przedmiocie odmowy przyznania praw do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką w dniu 24 września 2012 r., zatem 30-to dniowy termin jej przekazania wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę upłynął z dniem 24 października 2012 r. Organ przesłał tę skargę do Sądu wraz z wymaganą dokumentacją w dniu 25 października 2012 r. (data nadania – koperta, akta IV SA/Wr 711/12, k. 16), zatem z jednodniowym przekroczeniem terminu. Sprawa ta nie jest przez stronę kwestionowana. Obowiązek przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. ma charakter bezwzględny. W niniejszej sprawie organ niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., skoro skarga wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy została przesłana do sądu w dniu 25 październik 2012 roku. Należy jednak podkreślić, że wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter uznaniowy, zatem nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Przepis przewiduje, że ,,w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.". Wobec użycia przez ustawodawcę sformułowania, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny, Sąd ma obowiązek uwzględnienia przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego w przedmiocie nałożenia grzywny wszystkich okoliczności sprawy, zatem jej charakteru, przyczyn niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, tego czy organ ten obowiązek wypełnił przed złożeniem wniosku lub jego rozpatrzeniem i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, nadto czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje. Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale, gdzie stwierdził, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (por. postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 roku w spr. I OZ 344/11, z dnia 15 listopada 2011 r. I OZ 841/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2012 r., III SO/Kr 21/11). W rozważanej sprawie przekazanie skargi przez organ nastąpiło z nieznacznym opóźnieniem zaledwie jednego dnia, a zatem realnie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy i nie wywołało ujemnych skutków po stronie skarżącego. Opóźnienie organu nie miało również wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, a organ przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd wziął również pod uwagą okoliczność, że opóźnienie organu w terminowym przesłaniu skargi mogło wynikać z faktu nakładania się różnych postępowań związanych z wszczęciem przed SKO w Wałbrzychu przez skarżącego kolejnej sprawy w przedmiocie prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, gdy nie zakończono jeszcze innej wszczętej wcześniej sprawy w takim samym przedmiocie, co wynikało m.in. z wniosków skarżącego o sprostowanie decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2012 r. Wiązało się to ze wskazanymi przez organ trudnościami w kompletowaniu akt sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności niniejszej sprawy, Sąd oddalił wniosek o wymierzanie grzywny Wójtowi Gminy, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 151 oraz art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.