IV SO/Wr 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy z wniosku M. B. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta K. za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia oddalić wniosek. W dniu 11 lutego 2014r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.iu wniosek M.B. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta K. na podstawie art.55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), grzywny za nie przekazanie tut.Sądowi skargi w terminie określonym w art.21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu tegoż wniosku, skarżący podniósł, że w dniu 20 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.iu za pośrednictwem Gminy Miejskiej K. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej przekazania kserokopii "wezwania do zapłaty" od firmy H. skierowanej do Gminy Miejskiej K.. Będąc zainteresowany przebiegiem toku sprawy, skarżący udał się do Burmistrza Miasta K., lecz nie zastawszy Go został skierowany do Sekretarza Gminy, gdzie został poinformowany, że skarga zostanie przekazana bez zbędnej zwłoki do Sądu, zgodnie z ustawowym terminem. Jednakże organ, pomimo, że był zobowiązany do przekazania skargi, nie uczynił tego, co jawi się więc – zdaniem skarżącego, jako niewłaściwe, a przede wszystkim niezgodne z obowiązującymi przepisami. Mimo upływu 15 dniowego terminu określonego w w/w przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie przekazał skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W dalszej części uzasadnienia wniosku, skarżący stwierdził, że grzywna ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny (vide: postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Wa 8/08). Celem regulacji art. 55 § 1 ustawy jest bowiem nie tylko zdyscyplinowanie organu do przestrzegania terminów wykonania obowiązku nadania skardze biegu, ale grzywna stanowić też ma swoistą sankcję za niedopełnienie obowiązku, to jest za naruszenie podstawowego prawa strony do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Można postawić tezę, że w krańcowych przypadkach działanie organu (który np. nie przesłałby w ogóle skargi do sądu, gdyż ją zagubił) mogłoby pozbawić jednostkę w ogóle prawa do sądu. Uzasadnia to przyjęcie także sankcyjnego charakteru środka z art. 55 §1 ustawy. W konsekwencji powyższego, skarżący stwierdził, że brak reakcji ze strony organu uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Sąd, co oznacza, że żądanie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4000 zł jest zdaniem skarżącego uzasadnione. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Miasta K. w piśmie z dnia 20 lutego 2014r., wyjaśnił, że w dniu 5 listopada 2013 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta K. o udostępnienie pisma przedsądowego - skierowanego przez P.N. właściciela firmy ZPH "H." z/s w P.N. dotyczącego jego prywatnej nieruchomości położonej na terenie m.K.. W dniu 19 listopada 2013 r. skarżący został poinformowany, iż pismo o kopię którego wystąpił nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Organ przyznał, że skarżący w dniu 20 stycznia 2014r. złożył w Urzędzie Miasta K. "skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej" skierowaną do WSA we W.iu. Po sformułowaniu odpowiedzi - organ przesłał ją do Sądu w dniu 10 lutego 2014r. wraz ze skargą oraz dokumentem potwierdzającym, iż informacja, o udostępnienie której wystąpił M. B. nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest to prywatne pismo procesowe osoby trzeciej, będące podstawą do rozpoczęcia postępowania cywilnoprawnego, które obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Kłodzku. Zdaniem organu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się wprost do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca, gdyż skarżący została w ustawowym terminie (zakreślonym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) pisemnie poinformowany, że dokument o którego kopię wystąpił nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie zostało wszczęte. Organ wykonał jedynie czynność materialno-techniczną. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, po otrzymaniu wniosku o udzielenie informacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia odpowiada jedynie w formie pisemnej - informacyjnej. Tylko w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do wydania decyzji jej nie wydaje (np.: decyzja w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej) lub do udostępnienia dokumentów, których nie udostępnił pomimo takiego obowiązku - mamy do czynienia w ocenie organu z bezczynnością organu, o czym rozstrzygnie niewątpliwie WSA we W.iu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, termin do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę został zakreślony przez ustawodawcę do trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż w sytuacji gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej odmowa jej udzielenia nie może być rozstrzygana decyzją. W związku z powyższym w tym przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, ponieważ nie jest tu spełniony jej zakres przedmiotowy i podmiotowy (które winny występować łącznie dla zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako lex specialis przed przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem skarga złożona przez M.B. została przesłana do WSA we W.iu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r, poz.270 ze zm.) - skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie, przedmiot sprawy dotyczy niewątpliwie dostępu do informacji, istotny jest tu – wbrew stanowisku organu, przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./, mający charakter przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z tym przepisem, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Powyższa regulacja oznacza, że obowiązek przekazania przez organ Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, iż skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny żądania i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest zasadna , nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, to Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zważyć należy, że w związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Należy jednak przy tym zauważyć, że wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. W/w przepis stanowi bowiem, że, cyt.: ,,w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.". Wobec użycia przez ustawodawcę sformułowania, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny, Sąd przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego w przedmiocie wymierzenia grzywny jest obowiązany do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, jej charakteru, przyczyn niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, tego czy organ ten obowiązek wypełnił przed złożeniem wniosku lub jego rozpatrzeniem i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, a nadto czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje. Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn.akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), gdzie stwierdził, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (por. postanowienia: NSA z dnia 17 maja 2011r., sygn.akt I OZ 344/11, z dnia 15 listopada 2011r, sygn.akt I OZ 841/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2012r., sygn.akt III SO/Kr 21/11). Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, jak i prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, jak i zasadności skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stanowi tylko i wyłącznie prawidłowość wykonania przez w/w organ ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianej za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że strona przeciwna uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji. Niewątpliwe jest bowiem w sprawie, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (nosząca datę 20 stycznia 2014r.) wpłynęła do organu w tym samym dniu tj.20 stycznia 2014r. Oznacza to, że 15-dniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy upływał z dniem 4 lutego 2014r. Jednak organ przesłał tę skargę do tut. Sądu wraz z wymaganą dokumentacją w dniu 10 lutego 2014r. (data stempla pocztowego zamieszczona na kopercie przesyłki), gdzie skarga została zarejestrowana pod sygn.akt IV SAB/Wr 18/14. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że w niniejszej sprawie przekazanie skargi przez organ nastąpiło wprawdzie z naruszeniem terminu określonego cyt. przepisem art.21 omawianej ustawy, tym niemniej Sąd nie może pomijać faktu, iż przedmiotowe przekazanie skargi na bezczynność nastawiło z nieznacznym opóźnieniem od terminu określonego tymże przepisem, a zatem realnie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy i nie wywołało ujemnych skutków po stronie skarżącego. Zważyć przy tym także należało, że organ przekazał Sądowi skargę na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny. Sąd wziął również pod uwagą okoliczność, że opóźnienie organu w terminowym przesłaniu skargi mogło wynikać z faktu niewłaściwej interpretacji cyt. wyżej art.21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej Istotne w sprawie było i to, że w/w skarga na bezczynność organu oznaczona sygn.akt IV SAB/Wr 18/14, rozpatrywana była przez tut. Sąd na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 kwietnia 2014r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności niniejszej sprawy, Sąd oddalił wniosek o wymierzanie grzywny organowi, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 151 oraz art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B.7.05.2014 r.