IV SO/Wr 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy z wniosku A. O. o wymierzenie grzywny Rektorowi Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Rektorowi Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. grzywnę w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; II. zasądzić od Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przesłał Rektorowi Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. skargę A. O. z dnia 15 grudnia 2015 r. na bezczynność organu, wniesioną bezpośrednio do tut. Sądu (doręczenie w dniu 21 grudnia 2015 r.). Pismem z dnia 9 października 2016 r. A. O. wniósł do tut. Sądu o wymierzenie Rektorowi Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. grzywny za nieprzekazanie tut. Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Jednocześnie strona wskazała, że pismem z dnia 27 sierpnia 2016 r. wezwała organ do udzielenia odpowiedzi na skargę. W dniu 17 października 2016 r. tut. Sąd wezwał Rektora Wyższej Szkoły Menedżerskiej do złożenia odpowiedzi na wniosek skarżącego. Ponowne wezwanie zostało skierowane do organu w dniu 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Należy nadmienić, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie, organ nie przesłał Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., wniesienie takiej skargi za pośrednictwem organu, którego bezczynność zaskarżono, skutkuje obowiązkiem przekazania jej właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów nie wykonujących powyższego obowiązku. W tego rodzaju sytuacjach, zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest spełnienie funkcji dyscyplinującej, a także represyjnej. Funkcja represyjna realizowana przez wymierzenie grzywny, o której mowa w ww. przepisie, służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo iż regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12). Treść art. 55 § 1 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że jego celem jest przymuszanie organów do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy czym, stosujący go Sąd winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należałoby zaliczyć czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OZ 953/10, lex nr 742207). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 344/12 wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym. Zatem, w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do załatwienia sprawy, w której została złożona skarga. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. z uwagi na nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie dotyczącej stypendium socjalnego. Wyższa Szkoła Menedżerska jako uczelnia niepubliczna działa na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Jednym z organów szkoły wyższej jest rektor. W kwestii realizacji zadań publicznych przez prywatną wyższą szkołę wypowiedział się m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/12. Sąd podziela to stanowisko w całej rozciągłości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. W myśl art. 94 ust. 5 ww. ustawy, uczelnia niepubliczna może otrzymać dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, a także dotację na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz 8-10 ww. przepisu. Z powyższego wynika zatem, że uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. V KK 74/04, OSNKW 2004/7-8/79). Dla uznania danych zadań za zadania publiczne istotny jest bowiem brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt IV SO/Wr 17/12). Wobec powyższego oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet wtedy, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Podmioty reprezentujące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej są obowiązane do orzekania m. in. w przedmiocie stypendiów w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły zadań publicznych. Powyższe oznacza, że podmiot, który zwrócił się z wnioskiem o przyznanie stypendium socjalnego i wniosek nie został rozpatrzony w przewidzianym przez przepisy prawa terminie, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu – w tym również organu niepublicznej szkoły wyższej – w załatwieniu wniosku. Natomiast ww. organ ma obowiązek przekazywania do sądu administracyjnego takich skarg wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W niniejszej sprawie przedmiotem badania jest kontrola prawidłowości wykonania przez organ ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Rektor Wyższej Szkoły Menedżerskiej naruszył obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przesłał Rektorowi Wyższej Szkoły Menedżerskiej skargę strony z dnia 15 grudnia 2015 r. na bezczynność organu, która w dniu 21 grudnia 2015 r. wpłynęła do organu. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie, organ nie przesłał tut. Sądowi skargi wraz z odpowiedzią i akt sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że do dnia dzisiejszego organ nie wykonał obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Jednocześnie należy zaznaczyć, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, że organ uzna, iż skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego lub nie jest organem administracji. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10, z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Sądowi nie są znane w niniejszej sprawie okoliczności uniemożliwiające wykonanie obowiązku przekazania skargi. Mając powyższe na uwadze, po rozpatrzeniu okoliczności sprawy, Sąd uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu skargi złożonej przez skarżącego na bezczynność tego organu wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi jest uzasadniony i postanowił wymierzyć temu organowi grzywnę w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych. Wymaga wyjaśnienia, że grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z regulacją art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi. Skład orzekający w niniejszej sprawie, określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień zawinienia organu, nieprzekazanie skargi do Sądu do dnia wydania niniejszego orzeczenia i okres zwłoki organu w przekazywaniu (ponad 1 rok), a także nie przedstawienie przez organ żadnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. Sąd miał również na uwadze, że organowi były już uprzednio wymierzane przez tut. Sąd grzywny z powodu nieprzekazania skarg do Sądu, tj. w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 17/12 – 1.000 zł i w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 18/12 – 1.000 zł, przy czym z uwagi na bezskuteczność grzywny w wysokości 1.000 zł w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 17/12, Sąd postanowieniem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt IV SO/Wr 18/13 ponownie wymierzył grzywnę w wysokości 2.000 zł. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, postanowił jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.