I OSK 518/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 10/22 w sprawie ze skargi Z. U. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 10/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. U. (Skarżąca) i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez zastosowanie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przepisu w oczywisty sposób godzącego w prawa i obowiązki stron i ochronę praw nabytych i interesów w toku, 2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany, 3. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych, 4. art. 45 i 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa strony do sądu, polegające na uniemożliwieniu stronie uzyskania ewentualnego prejudykatu i słusznego odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej, 5. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis ten umożliwia umorzenie postępowania, bez rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa, co prowadziło do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu na skutek nieuwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy nadanego pocztą w dniu [...] lipca 2022 r. (powiadomienie pełnomocnika o terminie rozprawy zostało odebrane w dniu [...] lipca 2022 r.) z uwagi zaplanowany urlop za granicą, w sytuacji, gdy strona nie mogła przewidzieć, w jakim czasie od daty złożenia skargi Sąd wyznaczy rozprawę, jak też, że zawiadomienie o rozprawie otrzymała już po zaplanowaniu pobytu za granicą, a nadto w tak krótkim czasie w okresie urlopów wakacyjnych nie było możliwe ustanowienie substytuta; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 10 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji orzekający w sprawie polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania w sprawie i nie ustaleniu, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie stanu faktycznego sprawy i niewskazanie, a tym samym nieodniesienie się do wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy, mimo, że wniosek ten był uzasadniony i zasługiwał na uwzględnienie, co tym bardziej wskazuje na obowiązek sądu wyjaśnienia przesłanek jego nieuwzględnienia, tym bardziej, że nieuwzględnienie przedmiotowego wniosku doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości obrony Ich praw, bowiem nie byli oni należycie reprezentowani na rozprawie, po której zapadł wyrok. W oparciu o powyższe zarzuty : 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie 2. na podstawie art. 176 S 1 pkt. 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a . o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. [...]; 3. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że wyeliminowanie poprzez art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych przed upływem 30 lat od dnia wszczęcia postępowania w stosunku do postępowań będących w chwili wejścia nowelizacji k.p.a. w toku i nie zakończonych poprzez umorzenie tych postępowań z mocy prawa, stanowi - wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu I instancji - naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji, zasady równości z art. 32 Konstytucji, zasady ochrony własności i możliwości jej ograniczania z art. 21 i 64 Konstytucji oraz prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, jak również prawa do odszkodowania uregulowanego w art. 77 ust. 1 Konstytucji Skarżąca wskazała, że przedmiotowe naruszenia odnoszą się również do takich kontrolowanych decyzji, które do 15 września 2021 r. mogłyby być przedmiotem postępowania nieważnościowego i ustawodawca nie przewidział ograniczeń czasowych w tym zakresie, jak to miało miejsce z orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] lipca 1973 r. Uzasadniając powyższe stanowisko Skarżąca przywołała obszerne fragment ekspertyzy w zakresie zgodności z Konstytucją nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (druk senacki nr 437), w której wskazano, że art. 2 ust. 2 ustawy jest niezgodny z zasadą równości, znajdującą wyraz w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ prowadzi do sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej grupy obywateli, ubiegających się o stwierdzenie nieważności decyzji, starania jednych, podejmowane w tych samych warunkach prawnych, zakończyły się powodzeniem, podczas gdy starania innych, z woli ustawodawcy zostaną uwieńczone umorzeniem postępowania z mocy prawa. W ekspertyzie tej wyrażono stanowisko, że zróżnicowanie wprowadzone w opiniowanej ustawie następuje w rezultacie zastosowania arbitralnego kryterium, jakim jest wprowadzenie trzydziestoletniego terminu, po upływie którego umarza się wszczęte postępowania. W przypadku przedmiotowej regulacji brak wartości konstytucyjnych, związek z którymi uzasadnia zróżnicowanie stanowiące konsekwencję przedmiotowej regulacji. Wskazano również, że art. 2 ust. 2 ustawy jest niezgodny z zasadą równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, znajdującą wyraz w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Według Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z tym przepisem Konstytucji na ustawodawcy ciąży obowiązek powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które prawa majątkowe mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Do instrumentów prawnych zapewniających ochronę własności należy w szczególności prawo do sądu. Przedmiotowy przepis ustawy stanowi naruszenie tego zobowiązania. W myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "istotą regulacji z art. 64 ust. 2 Konstytucji jest podkreślenie, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana z uwagi na charakter podmiotu danego prawa". Opiniowany przepis jest przykładem tego rodzaju zróżnicowania. Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę, że "równość ochrony" sformułowana przez art. 64 ust. 2 Konstytucji "dotyczy przede wszystkim braku materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, co jest reakcją na hierarchizację typów i form własności istniejącą w Konstytucji z 1952 r. do 1990 r." Przedmiotowy przepis opiniowanej ustawy prowadzi do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności." Skarżąca nie podzieliła argumentacji Sądu, że przedmiotowa nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Wręcz przeciwnie, w jej ocenie, wprowadzona nowelizacja wypacza wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a dodatkowo wychodzi znacząco poza jego zakres, a w konsekwencji narusza wskazane przepisy Konstytucji. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w przypadku upływu 30-letniego terminu ustawodawca wykluczył możliwość stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jeżeli z różnych przyczyn nie podlegała ona unieważnieniu, przy czym do tego rodzaju rozstrzygnięcia kontrolnego Trybunał Konstytucyjny w żaden sposób nie odnosił się w wyroku z 2015 r. i w tym zakresie nowelizacja wprost wykracza poza ramy orzeczenia Trybunału. Zwróciła uwagę, że że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie ma żadnych następstw dla bytu, a zatem i trwałości decyzji administracyjnej. Pozostaje ona w obiegu wraz ze wszystkim skutkami prawnymi. Nie ma zatem żadnego niebezpieczeństwa, że takie orzeczenie zagrozi jakiejkolwiek osobie trzeciej, która w ten czy w inny sposób uzyskała w toku lat uprawnienia do nieruchomości, czy to rzeczowe, czy to obligacyjne, czy wreszcie faktyczne. Jedynym skutkiem stwierdzenia, ze decyzja została wydana z naruszeniem prawa (o co ubiegają się Skarżący) jest otwarcie możliwości dochodzenia roszczenia o odszkodowanie na drodze cywilnej, po wykazaniu wszystkich niezbędnych przesłanek, przy czym - co istotne - roszczenie to nie jest skierowane wobec tej osoby trzeciej - a do sprawcy szkody, czyli państwa. W ocenie Skarżącej wydaje się, że ustawodawca postanowił na drodze nowelizacji uniknąć sporu sądowego, którego strony mają równorzędne pozycje i posłużyć się orzeczeniami administracji, aby wyeliminować ewentualne niebezpieczeństwo uznania słusznych roszczeń strony u jego zarania. W ocenie Skarżącej taka praktyka państwa narusza wskazane powyżej prawa gwarantowane obywatelowi w Konstytucji RP i jako taka nie zasługuje na ochronę Sądu. Co więcej, wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje właśnie zamiast stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn.SK 21/17 (pkt 3.8 uzasadnienia) "Instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywatela do państwa i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nich. Jednocześnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej - obecnie na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.), a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a." Zatem dla realizacji celu wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 nie było potrzeby zamykania drogi do wydania decyzji z naruszeniem prawa nawet jeżeli od dnia jej wydania do czasu wszczęcia postępowania nadzorczego upłynął znaczny okres czasu, a jak przyjął ustawodawca 30 letni. Tym bardziej, brak jest podstaw do uznania, jak uczynił to Sąd I instancji do przyjęcia, że jeśli chodzi o 30 letni termin przedawnienia roszczeń administracyjnych regulacja była wręcz konieczna. Bezsprzecznie instytucja wydania decyzji z naruszeniem prawa w miejsce stwierdzenia jej nieważności stanowi wystarczający kompromis do ochrony konstytucyjnych wartości tj. zasady praworządności i bezpieczeństwa prawnego. W ocenie Skarżącej błędne jest także stanowisko Sądu, że postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie może być wszczęte wnioskiem strony jako odrębne od żądania stwierdzenia nieważności. Zmienione przepisy k.p.a. (art. 156 i art. 158) stanowią podstawę prawną mechanizmu restytucji mienia w Polsce w tych wszystkich sprawach, w których do przejęcia mienia przez państwo po II wojnie światowej dochodziło na mocy decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego wraz ze wszystkimi jej skutkami prawnymi z efektem wstecznym w taki sposób, jakby nigdy nie doszło do jej wydania. Innymi słowy, w sensie prawnym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej prowadzi do cofnięcia się do chwili sprzed wydania owej decyzji. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (tj. wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym) otwiera drogę do odzyskania przejętego mienia w naturze, a jeżeli na dalszym etapie sprawy zwrot mienia z różnych względów okaże się niemożliwy, pozwala dochodzić odszkodowania w postępowaniu przed sądem cywilnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie zawsze jest zasadnym rozwiązaniem iw związku z tym ustawodawca w znowelizowanym art. 156 § 2 k.p.a. wykluczył orzekanie o nieważności decyzji administracyjnej jeśli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (chodzi o skutki prawne, których nie można zniweczyć na drodze postępowania administracyjnego, np. nabycie nieruchomości w dobrej wierze, które można wzruszyć jedynie na drodze postępowania przed sądem cywilnym), jeśli upłynęło 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji administracyjnej. W takich przypadkach w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności możliwe jest wyłącznie stwierdzenie wydania wadliwej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Stwierdzenie wydania wadliwej decyzji z naruszeniem prawa nie prowadzi do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i pozwala zachować wszystkie skutki prawne wywołane przez wadliwą decyzję administracyjną. Jednocześnie stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa (tj. formalne potwierdzenie niezgodności z prawem wadliwej decyzji administracyjnej z pozostawieniem jej w obrocie prawnym i zachowaniem wszystkich wywołanych przez nią skutków prawnych) pozwala dochodzić odszkodowania w postępowaniu przed sądem cywilnym. Skarżąca zwróciła uwagę, że wystąpienie do sądu cywilnego z pozwem o odszkodowanie za mienie przejęte po II wojnie światowej na mocy decyzji administracyjnej bez uprzedniego uzyskania stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa będzie skutkowało oddaleniem powództwa na bardzo wczesnym etapie procesu i w konsekwencji utratą wniesionej opłaty sądowej. Zatem brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce wyklucza uzyskanie odszkodowania. Choć zatem nowelizacja wprost nie pozbawia możliwości składania pozwów cywilnych o odszkodowanie w tego rodzaju sprawach, to czyni tego rodzaju pozwy zupełnie bezskutecznymi, co jest wprost sprzeczne z art. 77 Konstytucji zapewniającym każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, oraz wprowadzającym zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Nie ma zatem racji Sąd I instancji, że nie istnieje odrębna sprawa administracyjna lub postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a przepisy przewidują jedno postępowanie o stwierdzenie nieważności, którego formą rozstrzygnięcia może być stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przepisy nowelizacji mówią expressis verbis o "stwierdzeniu nieważności decyzji" i o "postępowaniach administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", nie wspominając o decyzjach i postępowaniach dotyczących stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wydaje się zatem, że z racji drastyczności skutków nowelizacji odbierającej prawa nabyte obywatelom nie należy stosować do niej wykładni rozszerzającej, wbrew jej literalnemu brzmieniu, w szczególności mając na uwadze całkowicie odmienne skutki stwierdzenia nieważności decyzji a stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Na poparcie swoich twierdzeń Skarżąca przywołał stanowisko wyrażone w doktrynie prawa, w świetle którego należy przyjąć, że art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 z.k.p.a. dotyczą postępowań, w których strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A contrario, przepisy te nie mają zastosowania do żądania strony stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stanowi jeden z typów decyzji nadzorczych. Wprawdzie wydanie decyzji tej treści nie ma charakteru uznaniowego i obowiązkiem organu jest jej wydanie w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 158 § 2 k.p.a., nie oznacza to jednak niedopuszczalności wystąpienia przez stronę z takim żądaniem. Strona może bowiem sama ustalić, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji ocenić, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności i do tej oceny dostosować treść swojego żądania. Innymi słowy, to, iż uprawnienie organu obejmuje wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, pomimo że strona domaga się stwierdzenia nieważności, nie oznacza, że sama strona nie może domagać się rozstrzygnięcia tej treści. Brak jest podstaw do "zmuszania" strony do formułowania żądania, które nie może zostać uwzględnione. Konsekwencje powyższej wykładni są następujące. Po pierwsze, strona może domagać się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nawet jeśli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Wniosek tej treści złożony po wejściu w życie komentowanej ustawy należy uznać za skuteczny, a obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Po drugie, toczące się w chwili wejścia w życie komentowanej ustawy postępowanie nadzorcze, w którym strona domaga się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa lub formułuje takie żądanie jako jedno z wielu żądań, nie podlega umorzeniu z mocy prawa, a obowiązkiem organu jest jego dalsze prowadzenie (R. M. Sarbiński, Nieważność decyzji administracyjnej po nowelizacji KPA, LEX/el. 2021.) W konsekwencji, mimo zawarcia wniosku o stwierdzenie wydania orzeczenia dekretowego z naruszeniem prawa, organ umorzył postępowanie, nie odnosząc się do przedmiotowego wniosku i nie prowadząc w ogóle postępowania, w tym nie badając przesłanek stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast Sąd powyższe naruszenie przepisów postępowania zaakceptował i wbrew art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. skargę oddalił. Uzasadniając zarzuty objęte punktem II pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2022 r. (tj. dzień po otrzymaniu zawiadomienia o terminie rozprawy w niniejszej sprawie wyznaczonym na dzień 2 sierpnia 2022 r.) pełnomocnik skarżących wniosła o odroczenie rozprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniach od 22 lipca do 15 sierpnia 2022 r. będzie przebywać na wcześniej zaplanowanym urlopie z rodziną poza granicami kraju. Niewątpliwie zatem przed terminem zaplanowanej rozprawy Sąd I instancji znał przeszkodę w stawiennictwie na rozprawie. Zważywszy natomiast na fakt, że rozprawa została wyznaczona w okresie wakacyjnym, a zawiadomienie o niej przyszło na nieco ponad dwa tygodnie przed wyznaczonym terminem, i zaledwie na kilka dni przed planowanym urlopem, znalezienie zastępstwa było znacząco utrudnione. Istotne jest także, że pełnomocnik powiadomiła Sąd niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia z Sądu o terminie rozprawy, że nie będzie mogła z przyczyn obiektywnych uczestniczyć w rozprawie. Nie można również oczekiwać od pełnomocników, że nie będą w okresie wakacyjnym planowali urlopów, jak też, że zmiana tych planów w każdym przypadku okaże się możliwa, tym bardziej, jeśli jest to urlop za granicą i zmiana terminu powrotu, czy też odwołanie wakacji z uwagi na wyznaczenie terminu rozprawy, pociąga za sobą istotne skutki finansowe i w tym znaczeniu jest przeszkodą, której pełnomocnik nie może przezwyciężyć. Trzeba przy tym podkreślić, że niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o terminie rozprawy złożony został wniosek o jej odroczenie. Przy czym był to pierwszy taki wniosek i był należycie uzasadniony. W konsekwencji nieuwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy, skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony ich praw, bowiem nie byli reprezentowani na rozprawie, po której Sąd wydał wyrok i to z uwagi na niewłaściwe działanie Sądu. Znamienne jest przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie wskazał, że wniosek o odroczenie rozprawy został złożony, jak też w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek jego nieuwzględnienia, a zatem naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak też uniemożliwiło Skarżącej poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie strony możliwości obrony jej praw uzasadniany jest nieodroczeniem rozpoznania sprawy pomimo złożenia stosownego wniosku przez pełnomocnika Skarżącej i Z. L. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że pełnomocnik Skarżącej nie kwestionuje zawiadomienia jej o terminie rozprawy. Wywodzi jedynie, że nie mogła wziąć w niej udziału z uwagi na urlop zaplanowany przed doręczeniem jej zawiadomienia o rozprawie. Zaniechanie odroczenia rozprawy zostało więc utożsamione przez pełnomocnika z pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw. Zaniechanie to stanowi również w ocenie Skarżącej naruszenie art. 109 p.p.s.a. Sąd kasacyjny poglądu tego w realiach niniejszej sprawy nie podziela. Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że nieobecność pełnomocnika strony wywołana urlopem wypoczynkowym nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą, o jakich mowa w art. 109 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 1 sierpnia 2019 r. I OSK 2301/17, oraz 23 lipca 2020 r. II FSK 1059/18). Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje bowiem z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 39 pkt 2 p.p.s.a.), a więc w przypadku gdy pełnomocnikiem jest radca prawny, do udzielenia substytucji na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Prawo o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1166 z późn. zm.). Oznacza to, że pełnomocniczka Skarżącej miała możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego, który mógł przygotować się do rozprawy i reprezentować Skarżącą na rozprawie w 2 sierpnia 2022 r. Na możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2680/16 wskazując, że w przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym, sposobem na przezwyciężenie przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie, jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (sybstytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi. Sąd kasacyjny dostrzega, że pełnomocniczka Skarżącej powoływała się w piśmie z 15 lipca 2022 r. na niemożność ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego z uwagi na okres wakacyjny. Zwrócić należy jednak uwagę, że okolicznością powszechnie znaną jest fakt orzekania przez sądy administracyjne również w okresie wakacyjnym. W konsekwencji osoba wykonująca zawód adwokata czy radcy prawnego planująca urlop w okresie wakacyjnym musi się już wcześniej liczyć z tym, że w okresie zaplanowanego przez nią urlopu mogą zostać wyznaczone rozprawy w prowadzonych przez nią sprawach. Musi się również liczyć z ewentualnymi trudnościami w ustanowieniu substytuta, co za tym idzie musi rozważyć ewentualne wcześniejsze podjęcie działań pozwalających na zapewnienie udziału ewentualnego dalszego pełnomocnika na rozprawach wyznaczonych w okresie wakacyjnym. W takich sytuacjach, do pełnomocnika fachowego należy podjęcie decyzji, czy w jego ocenie zasadne jest ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego celem reprezentowania jego mocodawców na ewentualnej rozprawie czy też złożenie dodatkowego pisma procesowego prezentującego stanowisko strony. Pełnomocnik może również uznać, że stanowisko przedstawione w dotychczasowych pismach procesowych zawiera pełną argumentację w sprawie i nie jest konieczne podejmowanie dalszych czynności. Sąd kasacyjny dostrzega, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wniosku o odroczenie rozprawy ani w jej protokole ani w uzasadnieniu wyroku. Stanowi to w ocenie Sądu kasacyjnego naruszenie prawa, to jest art. 109 p.p.s.a., jednak naruszenie to nie może być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi również o możliwości uznania, że w sprawie zaistniała nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji z uwagi na pozbawienie strony możliwości obrony jej praw. Również zaniechanie odniesienia się do wniosku o odroczenie rozprawy w uzasadnieniu wyroku może być uznane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten wymaga od sądu przedstawienia stanu sprawy i stanowisk poszczególnych stron postępowania, jednak również to naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że argumentacja podnoszona w skardze kasacyjnej stanowi w istocie powtórzenie i rozwinięcie argumentacji przedstawionej w skardze do sądu pierwszej instancji. W obu skargach przedstawione zostały zbliżone argumenty, zacytowano również te same fragmenty ekspertyzy w zakresie zgodności z Konstytucją nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (druk senacki nr 437) oraz te same poglądy doktryny. W konsekwencji uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przystępując do rozpoznania pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że pomimo podniesienia w niej zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. nr 1491, dalej "ustawa nowelizująca"). Zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej ma charakter wtórny do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak wynika zarówno z zarzutów jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie Skarżącej zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wiązało się z naruszeniem szeregu przepisów Konstytucji. Sąd kasacyjny zwraca zatem w pierwszej kolejności uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (Prezydium) z [...] lipca 1973 r., doręczonej stronom 2 sierpnia 1973 r., wpłynął do organu 10 września 2021 r., a więc po upływie 48 lat od daty doręczenie decyzji. Co istotne w związku z podnoszoną w skardze kasacyjnej argumentacją, wniosek ten złożony został już po uchwaleniu i ogłoszeniu ustawy nowelizującej. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy argumentacja dotycząca naruszenia w stosunku do Skarżącej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji na skutek zastosowania do złożonego przez nią wniosku o umorzenie postępowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej musi być uznana za oczywiście niezasadną. Skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła po uchwaleniu i opublikowaniu ustawy nowelizującej, siedem dni przed jej wejście w życie. W konsekwencji musiała liczyć się z tym, że organ nie będzie w stanie rozpoznać jej wniosku przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów, co oznacza, że zobowiązany będzie do stwierdzenia, że postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej nieprawidłowej implementacji do porządku prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 podzielić należy stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2025 r. I OSK 2302/23. W wyroku tym wyjaśniono, że nie ma podstaw do przyjmowania, że ustawodawca był ograniczony przy nowelizacji k.p.a. wyrokiem TK w sprawie P 46/13, a realizując wyrok pozbawiony był możliwości uregulowania również kwestii, jakie nie były przedmiotem rozważań Trybunału. Wyrok zapadł na skutek pytania prawnego sądu, sformułowanego na gruncie określonego stanu faktycznego sprawy. Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał zastrzegł, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, zaś ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Do takiego poszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. doszło. Wprowadzone ustawą o zmianie k.p.a. rozwiązania wykraczają natomiast poza kwestię, jaka była przedmiotem oceny przez Trybunał w związku ze zgłoszonym pytaniem. Z punktu widzenia wyroku TK istotne jest jednak, czy ustawodawca zrealizował zalecenia zawarte w wyroku, a nie to, czy nowelizując k.p.a. uregulował również kwestie, jakie przedmiotem pytania nie były. Wyrok P 46/13 nie stał na przeszkodzie do przeprowadzenia nowelizacji w zakresie szerszym, niż to, co było jego przedmiotem w związku z zadanym pytaniem prawnym. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyjaśnia również, że problematyka stosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Są to przykładowo wyroki z: 4 grudnia 2023 r. I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22 i I OSK 2215/22, 12 marca 2024 r. I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22, 7 maja 2024 r. I OSK 2475/22, 16 maja 2024 r. I OSK 57/23, 7 sierpnia 2025 r. I OSK 2302/23, 4 września 2025 r. I OSK 2602/23, 9 października 2025 r. I OSK 2787/23, 20 listopada 2025 r. I OSK 2950/23. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone w tych wyrokach stanowisko. Również zatem w rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dostrzegł potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił, z uwagi na upływ czasu, możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ogranicza w czasie dochodzenie roszczeń i możliwość stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm., dalej "u.g.n.r."). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.r., do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W wyroku dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. też wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. też wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z przedstawionych przykładów wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności tej regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna, doprowadziła także do zamierzonych skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43). Kwestia ta ma szczególnie istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Istota argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej zmierza bowiem do wykazania, że na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, Skarżąca pozbawiona została możliwości uzyskania prejudykatu pozwalającego jej na dochodzenie roszczeń od państwa – to jest podmiotu odpowiedzialnego za poniesioną przez nią szkodę. Narusza to w ocenie Skarżącej wynikające z art. 45 i 77 Konstytucji prawo do uzyskania ewentualnego prejudykatu a co za tym idzie, słusznego odszkodowania. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Skarżąca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła już po upływie okresu wskazanego w art. 172 k.c., czyli po upływie okresu wymaganego dla stwierdzenia nabycia prawa własności w drodze zasiedzenia. Przypomnieć należy, że zasiedzenie jest zaliczane do pierwotnego sposobu nabycia nieruchomości, które nie wiąże się z obowiązkiem uiszczenia jakiejkolwiek zapłaty przez podmiot nabywający owo prawo własności na rzecz poprzedniego właściciela. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, by zastosowanie do wniosku Skarżącej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadziło do naruszenia czy to zasady ochrony własności i praw nabytych (art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji) czy też pozbawienia możliwości uzyskania stosownego prejudykatu i odszkodowania (art. 45 i 77 Konstytucji). Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem. W odniesieniu do wprowadzonej regulacji nie można jednak stwierdzić, że została wprowadzona z zaskoczenia, skoro wyrok TK wskazujący na konieczność modyfikacji istniejących rozwiązań został wydany 12 maja 2015 r. Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Natomiast w uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka powinna liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). Także i w tym aspekcie nie można mówić o oczywistej niezgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją. Sąd kasacyjny przypomina, że jak już wyżej wskazano, Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji kilka dni przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zatem w jej przypadku nie może być mowy o zaskoczeniu obywatela wprowadzoną regulacją. Odnosząc się do argumentacji objętej punktem I.5 petitum skargi kasacyjnej, w świetle której Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej wykładni art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizjącej poprzez przyjęcie, że przepis ten umożliwia umorzenie postępowania bez rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wyjaśnić należy, że procedura administracyjna nie zna odrębnego postępowania o stwierdzenie, że dana decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być bowiem wydawane jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż na podstawie szczególnej regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., w niektórych, ściśle określonych przypadkach, chociaż – co do zasady – należałoby stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, przepis ustawowy nakazuje organowi by stwierdził jedynie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Innymi słowy, nadzwyczajne postępowanie prowadzone w sprawie o stwierdzenie nieważności ma na celu zbadanie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie to może zakończyć decyzja polegająca: albo na odmowie stwierdzenia nieważności, albo stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają jednak zawsze w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym (por. przywoływany również przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 dotyczący zgodności z Konstytucją RP art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, Dz.U. 2014, poz. 700). Dodać także należy, że analogiczne rozwiązanie ustawodawca przyjął w innym postępowaniu nadzwyczajnym, to jest w postępowaniu o wznowienie postępowania. Także bowiem i w tym postępowaniu jest możliwe wydanie decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. O powyższym stanowi przepis art. 151 § 2 k.p.a., nakazujący by - w określonej przez art. 146 k.p.a. sytuacji - organ nie uchylał poprzednio wydanej decyzji a ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz (tak jak w przypadku postępowania nadzorczego) wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W rezultacie więc, skoro decyzja stwierdzająca, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa może być wydawana zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu o wznowienie postępowania, to nie można przyjmować, że wydanie decyzji stwierdzającej, iż dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, mogło wydawane w odrębnym (od postępowania nadzorczego lub wznowieniowego) postępowaniu nadzwyczajnym. W konsekwencji, również zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Brak było bowiem podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy orzeczenie dekretowe wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.