II GZ 154/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SO/Sz 7/08 w zakresie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; Objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt I SO/Sz 7/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wymierzył Dyrektorowi Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. grzywnę w wysokości 2.700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) za niewykonanie w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 10 marca 2008 r. P. Spółka z o.o. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. pismo nazwane "zażaleniem", dotyczące "zdyscyplinowania" Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w związku z nieprzekazaniem do Sądu I instancji dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...]. Wskazane pismo zostało potraktowane przez Sąd jako wniosek o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie przepisu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w ustawowym terminie. Sąd I instancji podał, że z załączonego do wniosku o ukaranie organu grzywną potwierdzenia nadania przesyłki wynika, iż skarżąca spółka skierowała skargę do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w dniu 27 grudnia 2007 r. Z akt sprawy o sygn. I SA/Sz 142/08 wynika, że skarga została następnie doręczona organowi w dniu 31 grudnia 2007 r. (dowód: prezentata na skardze). Skarga i odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy zostały przekazane do WSA w dniu 11 marca 2008 r. − z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, który upłynął w dniu 30 stycznia 2008 r. WSA w S. wskazał również, że z przedłożonych, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wyjaśnień organu wynika, że uchybienie ww. terminu spowodowane było oczekiwaniem na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 292/07 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które zostało doręczone organowi w dniu 25 lutego 2008 r. Nadto, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. podał, że na opóźnienie miał wpływ skomplikowany charakter sprawy oraz duża wartość przedmiotu sporu. Wymierzając organowi grzywnę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że sformułowanie zawarte w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a nakazuje przyjąć, iż wskazana grzywna ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z brzmieniem przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił wyrażonego przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. poglądu, zgodnie z którym wskazana grzywna ma charakter wyłącznie dyscyplinujący. Wykonanie przez organ ciążących na nim obowiązków w dniu 11 marca 2008 r. miało natomiast wpływ na jej wymiar. Zażaleniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. zakwestionował powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł m.in., że wbrew stanowisku WSA w S., przepis art. 55 p.p.s.a. ma charakter wyłączne dyscyplinujący. Zdaniem wnoszącego zażalenie, wskazuje na to przede wszystkim konstrukcja przepisu, który stanowi, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny, a nie "wymierza grzywnę". Ustawodawca pozostawił zatem pole dla swobodnej oceny przez sąd całokształtu okoliczności sprawy w celu podjęcia działań zapewniających nadanie sprawie biegu. W konkluzji Dyrektor ARiMR w S. stwierdził, że celem przepisu art. 55 p.p.s.a. jest jedynie skłonienie organu do przekazania akt sprawy w celu nadania jej biegu. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia cel ten został osiągnięty jeszcze przed wymierzeniem grzywny. Cytowana przez WSA część przepisu wskazuje – zdaniem skarżącego – wyłącznie na materialną przesłankę do złożenia przedmiotowego wniosku, pozostawiając jednocześnie sądowi ocenę okoliczności sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy akta sprawy zostały przesłane jeszcze przed wymierzeniem grzywny. W odpowiedzi na zażalenie P. Spółka z o.o. w S. wniosła o jego oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu z przekazaniem w tym zakresie sprawy (tj. co do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.) do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. − aczkolwiek z przyczyn, które nie są tożsame z wyłuszczonymi w zażaleniu. Na wstępie zauważyć trzeba, że art. 55 § 1 p.p.s.a. należy niewątpliwie do grupy tych przepisów wskazanej ustawy, których stosowanie wywoływało liczne kontrowersje i spory zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Dotyczyły one przede wszystkim charakteru (istoty) środka przewidzianego przez omawiany przepis, ale i innych zagadnień (np. formy zaskarżania postanowień Sądu I instancji, konieczności pobierania wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny, czy też kwalifikacji postępowania związanego z rozpoznawaniem wymienionego wniosku). W niniejszej sprawie zastosowano właściwą formę zaskarżenia postanowienia Sądu I instancji (tj. zażalenie) i pobrano należny wpis od wniosku wszczynającego postępowanie o wymierzenie grzywny (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08, w której tezie przesądzono też − wniosek o wymierzenie grzywny w ramach art. 55 § 1 p.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a.). Przystępując zatem do merytorycznego rozważenia kwestii spornych w niniejszej sprawie wypada zauważyć, iż w orzecznictwie dominuje pogląd o mieszanym (tj. dyscyplinująco-restrykcyjnym, a nie tylko dyscyplinującym) charakterze środka przewidzianego w art. 55 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006/6/156; postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1423/06, postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1103/07, postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1934/07, postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 532/08, postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II OZ 738/08, postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II OZ 849/08, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GZ 101/07, postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GZ 171/08 i wiele innych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ten kierunek orzecznictwa podziela, dostrzegając też zbieżną z nim ewolucję poglądów prezentowanych w doktrynie − por. stanowisko zaprezentowane przez J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 191 w zestawieniu z poprzednimi wydaniami tej publikacji). Wprawdzie prezentowane są też poglądy odmienne (vide np. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II GZ 78/08; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, s. 151), ale są one już w zdecydowanym odosobnieniu i nie zawierają wystarczająco przekonującej argumentacji. Za niewystarczające w szczególności ocenić trzeba odwoływanie do umiejscowienia art. 55 § 1 p.p.s.a. w systematyce wskazanej ustawy, jak i podnoszenie nieograniczonego czasu, w którym ten środek mógłby być stosowany (przy założeniu zmierza on głównie do ukarania organu). Analizując treść wskazanego przepisu zgodzić się trzeba, iż przesłanką materialnoprawną przewidzianą przez ten przepis jest kwestia niewypełnienia przez organ obowiązujących go z mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązków, choć jednocześnie nie sposób pominąć, iż w razie niezastosowania się organu do tych obowiązków sąd administracyjny "może", ale nie musi orzec o wymierzeniu grzywny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005, s. 259). Podejmując w tej kwestii rozstrzygnięcie, sąd administracyjny winien wziąć zatem pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (np. przyczyny niewypełnienia obowiązków przez organ, czas opóźnienia i czy działania organu nakierowane były na stworzenie przeszkód w rozpoznaniu skargi). Do okoliczności tych zaliczyć trzeba także kwestie spełnienia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Spełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny nie implikuje jednak wcale konieczności umorzenia postępowania wszczętego w granicach określonych przez art. 55 § 1 p.p.s.a. − z tego bowiem powodu nie staje się ono bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma bowiem obowiązek przedstawiony mu wniosek merytorycznie rozpoznać, choć z uwzględnieniem pozostawionego mu uznania co do zastosowania w danym przypadku represji w stosunku do organu. Uwzględniając powyższe wywody stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji właściwie zakwalifikował środek przewidziany w art. 55 § 1 p.p.s.a. jako mający co do zasady charakter mieszany (tj. dyscyplinująco-restrykcyjny), a nie tylko dyscyplinujący, jak to podniósł organ, który wniósł zażalenie. W rezultacie nie mogły zostać za trafne uznane dążenia wnoszącego zażalenie zmierzające do podważenia zaskarżonego postanowienia w powołaniu na bezprzedmiotowość postępowania z tej racji, iż organ wypełnił ciążące na nim z mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązki przed orzekaniem w przedmiocie złożonego wniosku o ukaranie go grzywną. Jednakże zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji niedostatecznie dotąd rozważył podnoszony też w zażaleniu uznaniowy charakter orzeczenia grzywny w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. W szczególności w zaskarżonym postanowieniu rozważenie tej uznaniowości odniesiono tylko do kwestii wymiaru grzywny, a nie także do zasady, czy w okolicznościach w danej sprawie winna być ona w ogóle wymierzona. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby ta kwestia była brana pod uwagę, a rzeczą Sądu I instancji było także jej zbadanie z uwzględnieniem całokształtu występujących w niniejszej sprawie okoliczności (w tym także oceniając przedstawione przez organ usprawiedliwienia w zakresie opóźnionego spełnienia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., rozmiar opóźnienia i jego wpływ na tok rozpoznania skargi złożonej przez P. Spółkę z o.o.). W poruszonym zatem aspekcie sprawa wymagała będzie ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji i w zależności od wyników przeprowadzonej oceny, która będzie musiała znaleźć w pełni odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. albo ponownie wymierzy grzywnę, albo wniosek o jej wymierzenie oddali. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 2