I OSK 263/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1034/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta P. decyzją z dnia (...) lutego 2007 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. (...) o pow. (...), położonej w P. gm. M., na rzecz J. L. Od tej decyzji odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną postępowania w sprawie wszczętej z wniosku J. L., gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego. Na tę decyzję Agencja Nieruchomości Rolnych złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że ma ona interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2008 r., wskazał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określa, czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, czy też zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, zdaniem Sądu, ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego w przypadku wydania takich decyzji przez starostów, gdyż w ustawie nie uregulowano właściwości organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, póz. 668 ze zm.), właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W związku z tym należy uznać, zdaniem Sądu, że starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd stwierdził, że z uwagi na to, że decyzje w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, to właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro natomiast zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego, lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Sąd stwierdził zatem, że wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania i wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda, a w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania odwołania jest Wojewoda M. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo w sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U,. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ ten uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty orzekającego w pierwszej instancji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Wskazano, ze zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią, natomiast w ustawie regulującej przekształcenie prawo użytkowania w prawo własności nie ma takiego uregulowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez tę decyzję art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie natomiast naruszenia prawa materialnego zauważyć wypada, że podstawą stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o umorzeniu postępowania odwoławczego było uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro bowiem zadania nałożone na Starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miały charakteru zadań starosty - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - lecz były zadaniami z zakresu administracji rządowej - to samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego nie było organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z takim jednak stanowiskiem nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. W myśl natomiast art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tego powodu, w przypadku wydania decyzji przez starostę, organ ten jest generalnie uprawnionym do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Podkreślić należy, że omawiana ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zawiera żadnych przepisów szczególnych, z których wynikałaby właściwość, innego niż kolegium, organu odwoławczego. Przyznać co prawda należy, iż art. 9a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rzeczywiście stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę, ale regulacja ta odnosi się tylko do spraw wskazanych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia - w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym - jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Jeśli więc brak w tym zakresie przepisu szczególnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest nadal samorządowe kolegium odwoławcze. Zauważyć należy, iż okoliczność, że w przywołanej przez Wojewódzki Sąd Wojewódzki w Warszawie, poprzednio obowiązującej, ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym, w prawo własności, istniał taki przepis szczególny w postaci art. 6a, który stanowił, że organem odwoławczym od przedmiotowej decyzji starosty jest wojewoda, pozostaje bez wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie, bowiem ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nie zawiera w tej kwestii tego rodzaju regulacji. Przedstawiony wyżej pogląd jest również zgodny z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem wojewódzkim a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji rozstrzygających o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 maja 2008, sygn. akt I OW 7/08, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 112/07, 16 stycznia 2008 r. I OW 117/07, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 116/07, 17 października 2007 r. sygn. akt I OW 56/07, 9 maja 2007 r., sygn. akt I OW 9/07, 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 54/09, 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 115/09 ). W związku z tym uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.