II SA/Gl 12/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżąca [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w L. z wnioskiem o udzielenie informacji czy A. F. jest lub był właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, budynków lub lokali, które położone są w Powiecie L. i podanie numerów ksiąg wieczystych bądź zbioru dokumentów dla ustalonych nieruchomości. Skarżąca wskazała, że wymieniona osoba jest jej dłużnikiem, a jej dług został stwierdzony tytułem wykonawczym. Żądane informacje są skarżącej potrzebne w celu wykorzystania w postępowaniu egzekucyjnym. Do wniosku skarżąca dołączyła odpis tytułu wykonawczego oraz odpis zawiadomienia o przelewie wierzytelności. Na wezwanie organu do wskazania podstawy prawnej żądania udostępnienia informacji z ewidencji gruntów, skarżąca wyjaśniła, że jest ono oparte na nadanej przez sąd klauzuli wykonalności i dodatkowo dołączyła odpis postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], opatrzony klauzulą wykonalności, z którego wynika przejście uprawnień wierzyciela z wcześniejszego tytułu wykonawczego na rzecz skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), Starosta L. odmówił skarżącej udostępnienia żądanych danych z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu organ wskazał, iż występując o informację z operatu ewidencji gruntów i budynków wnioskodawca obowiązany jest wykazać interes prawny tj. wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Złożony wniosek przepisu tego nie wskazywał. Fakt prowadzenia egzekucji świadczy o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego po stronie wierzyciela. Nadto organ zauważył, że ustalenie majątku dłużnika może nastąpić w postępowaniu sądowym w trybie art. 913 – 920 kpc. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca powołała się na przepisy art. 217 i art. 218 kpa, art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP, art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) oraz na treść załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Nadto skarżąca wskazała, że potwierdzeniem jej interesu prawnego jest treść klauzuli wykonalności, w której sąd nakazuje urzędom i osobom zainteresowanym wykonanie tytułu egzekucyjnego. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakcentował, iż wnioskodawca nie wskazał konkretnej nieruchomości działkowej, zaś punktem wyjścia do uzyskania jawnych danych winna być zawsze konkretna nieruchomość działkowa, nie zaś nazwisko właściciela potencjalnej, bliżej nie określonej nieruchomości. Nadto nie ulega wątpliwości, że legitymowanie się interesem prawnym jest niezbędne w celu uzyskania zaświadczenia. Posiadanie przez wnioskodawcę wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności niewątpliwie stanowi o istnieniu interesu faktycznego w uzyskaniu aktualnych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków, nie stanowi jednak normy prawa materialnego zatem nie stanowi o interesie prawnym. Istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Taki przepis winien wskazać wnioskodawca. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia Starosty L. i zobowiązanie tego Starosty do wydania wypisu z ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 218 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie ma interesu prawnego do uzyskania informacji z jawnej ewidencji, a ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie. Zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego polegające na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją interpretacje wskazanych przepisów dążąc do wykazania, że posiada interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Powołała się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które już wcześniej zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 zd. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność, o której mowa, oznacza jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa, co nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu (bezpośredni dostęp do baz w myśl art. 24 ust. 4 zastrzeżony został, w ściśle określonych celach, jedynie dla gmin, marszałków województw i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.). W myśl art. 24 ust. 3 ustawy, który to przepis wykładany winien być w połączeniu z ust. 2 i 4, niezależnie od obowiązku zapewnienia dostępu do baz wskazanym wyżej podmiotom, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wydaje nadto odpłatnie wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego. Czyni to na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Uzyskanie tych dokumentów w przypadku podmiotu nie władającego obiektem i nie będącego organem administracji publicznej jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania. Tym samym jeśli osoba wnioskująca o wydanie wypisu i wyrysu nie włada gruntem i nie wykazała indywidualnego interesu prawnego uprawniającego ją do takiego żądania organ obowiązany jest odmówić wydania żądanych dokumentów. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustawa, o której mowa, nie przewiduje innych form i zasad udzielania zawartych w operacie ewidencyjnym informacji niż poprzez wydanie mającego charakter zaświadczenia wypisu i wyrysu, autonomicznie kreując w tym zakresie krąg stron uprawnionych do uzyskania dokumentów, o których mowa. W kwestiach innych niż wydanie wypisu i wyrysu nie wyłącza jednak dotyczącej wydawania zaświadczeń regulacji zawartej w stanowiącym lex generalis kodeksie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, jak się wydaje, podmiot ubiegający się o udzielenie mu informacji ma możliwość domagania się potwierdzenia określonych faktów nie w drodze wypisu i wyrysu lecz w postaci zaświadczenia przybierającego inną formę. Kwestia ta ma jednak w niniejszej sprawie charakter wtórny, albowiem przepisy normujące ogólne zasady wydawania zaświadczeń odwołują się również do kategorii interesu prawnego. Stosownie bowiem do art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przytoczonym powyżej § 2 art. 217 kpa określono zatem dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. W pierwszym wypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega wówczas badaniu, albowiem jest on z góry uznany przez przepis prawa. W przypadku natomiast określonym w pkt 2 art. 217 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie istotnie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – por. np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 217 i nast.; M. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 504-505. Jeśli bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1996 r. I SA/Wr 142/96, niepubl. W konsekwencji przytoczonych norm stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej winien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA 1499/99, LEX nr 48671. Wspomnianym wyżej interesem prawnym skarżąca Spółka, która nie wskazała przepisu prawa obligującego ją do przedłożenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów, w sposób oczywisty się nie legitymuje i w tej mierze w całej rozciągłości podzielić należy pogląd orzekających w sprawie organów. Jak bowiem sama przyznała w złożonym wniosku żądane informacje co do nieruchomości należących do A. F. są jej potrzebne jedynie w związku z postępowaniem egzekucyjnym w stosunku do tego dłużnika. Tym samym powołała się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. W żadnym razie nie można bowiem uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony norm proceduralnych regulujących w kodeksie postępowania cywilnego kwestie dotyczące postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga nadto, iż wbrew art. 24 ust. 1 zd. 1 w istocie przedmiotem żądania skarżącej Spółki nie jest uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez nią gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego skarżącej majątku nieruchomego dłużnika. Do tego zaś nie są właściwe orzekające w sprawie organy lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny. W szczególności, jak to słusznie podkreślił organ I instancji, służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika regulowane przepisami art. 913-920 kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji skarżąca Spółka może realizować swoje prawa, jako wierzyciel, w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się wyjawienia majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06 (niepubl.); wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Gl 1054/07; z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gl 1055/07; z dnia 16 października 2008 r., II SA/Gl 527/08; z dnia 19 listopada 2008 r., II SA/Gl 718/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., III SA/Gd 150/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2008 r. III SA/Wr 599/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Ol 185/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., III SA/Gd 77/08, niepubl.; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Sz 1134/07 oraz z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Sz 1135/07, niepubl. Ujawnienie majątku dłużnika należy bowiem do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym, w trybie wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1998 r., II SA 1378/97, LEX nr 41684. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to stwierdzić przyjdzie, że reguluje ono jedynie zasady zakładania ewidencji i jej prowadzenia, jej zakres oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Stanowiąc akt wykonawczy nie może zatem wprowadzać możliwości udzielania podmiotom do tego nie upoważnionym żądanych przez nie informacji w sposób inny, niż przewidziano w ustawie. O istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w domaganiu się udostępnienia danych z operatu ewidencyjnego nie stanowią także powoływane przez nią przepisy Konstytucji, kodeksu cywilnego, jak i ustawy o ochronie danych osobowych, a zatem nie mogło dojść do ich naruszenia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa i tym samym nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).