I SA/Wa 371/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Rudnicka WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i T. małż. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia na rzecz H. i T. małż. B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m², uregulowanej w KW nr [...] w prawo własności. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Zarządu Gminy T. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] opisana na wstępie nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...], została oddana w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) w użytkowanie wieczyste na rzecz B. K. Jednocześnie powyższą decyzją zwrócono B. K., jako następcy prawnemu dawnych właścicieli hipotecznych, posadowiony na nieruchomości budynek mieszkalny. Użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości B. K., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 czerwca 2001 r. (Rep. [...]), zbył na rzecz małżonków H. i T. B., którzy wnioskiem z dnia 17 maja 2006 r. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. małżonkowie B. podnieśli, iż w ich wypadku przekształcenie winno nastąpić nieodpłatnie, gdyż nabywając prawo użytkowania wieczystego gruntu od osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), stali się jej następcami prawnymi, a w związku z tym są uprawnieni do nieodpłatnego przekształcenie prawa. W wyniku rozpatrzenie powyższego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] odmówił wnioskodawcom nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Prezydent podniósł, iż na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zasadą jest odpłatność przekształcenia, zaś jego nieodpłatność stanowi wyjątek, który nie może znajdować zastosowania w doniesieniu do podmiotów, które nabyły prawo użytkowania w drodze sukcesji syngularnej od osób określonych w art. 1 ust. 1 a ww. ustawy. Wskazując na regulację art. 5 tej ustawy przewidującą, iż prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa przechodzi także na następców prawnych użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, organ wywodził, iż nie można przyjąć by każdy następca tych osób wraz z prawem użytkowania wieczystego nabywał prawo do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność nieruchomości. Nieodpłatne przekształcenie prawa ustawodawca wprowadził bowiem w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. jako rekompensatę dla osób, które utraciły prawo własności. W związku z powyższym "następcą prawnym" w rozumieniu art. 5 ww. ustawy jest wyłącznie spadkobierca byłego właściciela i tylko takie osoby nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia praw użytkowania wieczystego w prawo własności. Małżonkowie B. nie są spadkobiercami byłego właściciela, a jako nabywcy na podstawie umowy sprzedaży są jedynie nowymi dysponentami prawa użytkowania wieczystego gruntu i właścicielami budynku. Nie przysługuje im zatem nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji tej H. i T. małż. B. wnieśli odwołania zarzucając jej naruszenie art. 7,10 i 77 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Odwołujący się podnieśli, iż przepis art. 5 powołanej ustawy w żadnym razie nie zawęża pojęcia następcy prawnego do spadkobierców byłego właściciela. Wprost przeciwnie, posługuje się tym pojęciem bez wskazania na jakiekolwiek ograniczenia lub inne znaczenie nadane mu ustawą. Interpretacja powyższego przepisu dokonana przez organ jest niemożliwa do przyjęcia i stanowi ich zdaniem rażące naruszenie prawa. Wywodzili, iż będąc nabywcami prawa użytkowania wieczystego od osoby spełniającej przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 a ustawy z 29 lipca 2005 r., odwołujący są jej następcami prawnymi i mogą wobec tego korzystać z przepisów dotyczących takich osób. Jednocześnie zarzucili Prezydentowi, iż w stosunku do nich nie zastosowano art. 10 k.p.a. ponieważ po zakończeniu postępowania nie poinformowano ich o tym fakcie i nie zapewniono im przed podjęciem decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgłoszenia uwag i wniosków. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium nie podzieliło argumentów małżeństwa B., że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługuje zarówno nabywcy prawa do gruntu na podstawie kupna – sprzedaży jak i spadkobiercy dawnego właściciela. W ocenie organu jest to bowiem uprawnienie osobiste związane tylko z konkretnym podmiotem - dawnym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobierca czyli osoba bliską. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Prezydenta W., iż nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przewidziane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., ustawodawca wprowadził jako rekompensatę dla osób, które utraciły własność nieruchomości. Zdaniem Kolegium nieodpłatne przekształcenie prawa na rzecz wszystkich bez wyjątku następców prawnych dawnych właścicieli byłoby nieuzasadniona gratyfikacja dla osób, które uzyskały prawo wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości kupując je umową cywilnoprawną. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. Kolegium wskazało, iż nie każde naruszenie zasady określonej w ww. przepisie musi skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji lecz tylko takie, w którym wykazano, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strony nie wykazały zaś negatywnych konsekwencji spowodowanych niepowiadomieniem ich przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. H. B. i T. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Wskazywali oni, że art. 5 powołanej wyżej ustawy w żaden sposób nie ogranicza możliwości nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko w stosunku do spadkobierców dawnego właściciela, a następstwo prawne w powołanej ustawie nie zostało zdefiniowane. Taka interpretacja stanowi ich zdaniem niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą. Skarżący przywołali przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/GL 856/07, w którego uzasadnieniu sąd zważył, iż "ustawa o przekształceniu posługuje się pojęciem następcy prawnego zarówno w art. 1 (w ust. 3), ustanawiającym ogólne zasady przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, jak i w art. 5, stanowiącym o szczególnych uprawnieniach do nieodpłatnego przekształcenia. Ustawa nie definiuje przy tym pojęcia następcy prawnego, a zatem należy przyjąć, że następstwo to może wywodzić się z każdego tytułu, który powoduje przejście prawa z dotychczasowego użytkownika wieczystego na kolejnego. Brak jest racjonalnych podstaw, aby katalog następców prawnych zawęzić do określonego ich kręgu, względnie uzależnić od sposobu nabycia prawa. Gdyby tak miało być, to wynikać by musiało z treści przepisu prawa. Rozróżnienie takie stałoby ponadto w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. (...) Za podobnym rozumieniem istoty następstwa prawnego wypowiadały się sądy administracyjne na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.). Wskazać tu przyjdzie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 410/05; z dnia 3 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 541/05, z dnia 15 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 638/05, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Gd 173/04." Zdaniem skarżących, będąc nabywcami praw od B. K., są oni jego następcami prawnymi i jako tacy mogą skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uzasadniając naruszenie prawa procesowego skarżący wskazywali, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie przytoczono przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, nie wyjaśniono również stronie treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, czym uniemożliwiono jej zrozumienie motywów podjętej decyzji oraz prawidłowe sporządzenie skargi. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji narusza też zdaniem skarżących art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem H. i T. małż. B. z dnia 16 maja 2006 r. o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul [...], oznaczonej jako działka nr [...] (nabytego w trybie umowy sprzedaży w dniu 28 czerwca 2001 r.) w prawo własności. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Stosownie do art. 4 tej ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 a powołanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na powyższe uregulowania, organy obu instancji odmówiły dokonania nieodpłatnego przekształcenie prawa na rzecz skarżących wskazując, iż małżonkowie B. jako nabywcy na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego od osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie są jej następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 5 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym zdaniem organów rozumieć należy wyłącznie osoby, które uzyskały prawo w drodze sukcesji uniwersalnej – np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżących także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej –na skutek umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu, uwzględniająca ratio legis tej regulacji, dokonana przez Prezydenta W. i potwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. opublikowanego na stronach internetowych sejmu (http://orka.sejm.gov.pl/), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości Sądu, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła od niej prawo użytkowania wieczystego w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Zważyć bowiem należy, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". W tej sytuacji nie istnieją w ocenie Sądu, żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Trafne jest zatem stanowisko organów, iż następca prawny pod tytułem szczególnym, a więc taki który nabył prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej, nie korzysta z prawa do jego nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przytoczonego w skardze poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o braku podstaw do zawężenia na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. katalogu następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego - sformułowanego w uzasadnienia wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 856/07. Pogląd ten w ocenie sądu nie uwzględnia celu wspomnianej regulacji, jakim jest rekompensata za utraconą w warunkach opisanych w ustawie własność i jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, wbrew sugestiom skarżących, poglądem odosobnionym, czego przykładem może być teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) w której sąd jednoznacznie wskazał, iż "interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowano by w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nieznajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób" (por. także wyrok. NSA z 27.11.2008 r. , sygn. I OSK 1752/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok WSA w Warszawie z 18.07.2007, sygn. akt I SA/Wa 651/07, Lex nr 355059). Przywołane zaś (w formie cytatu fragmentu uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach) orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mające, w zamierzeniu skarżących, potwierdzać tezę sądu o braku podstaw do ograniczenia katalogu następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia, pochodzi z innej części uzasadnienia tego wyroku, w której Sąd odnosił się do problematyki dotyczącej daty nabycia przez następców prawnych użytkowania wieczystego, w kontekście uzyskania uprawnień do przekształcenia prawa, a nie wykładni samego pojęcia "następca prawny". W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 maja 2005 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 107 § 3 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji pełnego jej uzasadnia prawnego (nie przytoczono i nie wyjaśniono treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa). Zważyć jednak należy, iż nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego skutkować musi uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest bowiem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie, wskazane wyżej uchybienie takiego wpływu, w ocenie Sądu nie miało. Dotyczy ono bowiem jedynie jakości sporządzonego uzasadnienia. Podkreślić zaś należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie miało charakteru reformatoryjnego, a jedynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której zwarto wszystkie elementy objęte dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy brak pełnego uzasadnienia prawnego nie uniemożliwia odtworzenia motywów jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.