II SA/Wr 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 248/03 w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem postanawia: odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2005r. sygn. II SA/Wr 248/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 3 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania J. C. wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na wybudowaniu zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] we wsi W. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 25 listopada 2005 r. – po uprzednim odrzuceniu przez Sąd skargi kasacyjnej J. C. (postanowienie z dnia 29 września 2005 r.). Pismem z dnia 12 maja 2007 r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. wyrokiem "w celu zmiany orzeczenia WSA [...] tj. unieważnienie decyzji nr [...] z dnia 24.10.2002 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] z dnia 3 stycznia 2003 r. wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.". Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał przepis art. 273 § 2 "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 26 lutego 2007 r. otrzymał jako uczestnik postępowania, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 21 lutego 2007 r. nr [...], którym to postanowieniem nałożono na stronę (inną osobę) obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu zbiornika na nieczystości. Porównując powyższe rozstrzygnięcie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nr [...] - którą nałożono na niego obowiązek dostarczenia stanu technicznego zbiornika na nieczystości i do której odnosiło się również orzeczenie Sądu z dnia 29 lipca 2005 r.- skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcia te są zasadniczo odmienne, gdyż w jednym przypadku wydana została decyzja (wbrew przepisom prawa budowlanego) w drugim postanowienie (zgodnie z art. 81 c ustawy – Prawo budowlane). Ponadto skarżący podniósł, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu (art. 81 c ust. 2 przywołanej ustawy). Tymczasem w stosunku do należącego do niego zbiornika takich zastrzeżeń nie zgłoszono, wręcz przeciwnie, jego prawidłowy stan techniczny potwierdzony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w powiecie w. decyzją z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego zbiornika oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 grudnia 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Reasumując skarżący stwierdził, że "opisane fakty, w szczególności wydanie przez PINB postanowienia nr [...] w analogicznej sprawie, jak również wydanie przez PINB decyzji nr [...] oraz utrzymanie jej w mocy przez WINB decyzją z dnia [...], stanowią w myśl art. 273 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że pismem z dnia 31 października 2006 r. J. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia 3 stycznia 2003 r. Nr [...] a wobec odmowy unieważnienia tej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. toczy się postępowanie sądowadministracyjne ze skargi J. C. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i tam też znajdują się akta administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o wznowienie postępowania sądowego zaliczana jest do nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Skarga ta służy do obalenia prawomocnego orzeczenia sądu, jeżeli zapadło ono z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących zasad prawa i jest rażąco sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się wyjątkowy charakter tej instytucji z tego względu, że znajduje ona zastosowanie wobec ściśle określonych orzeczeń i może być oparta na wąsko określonych podstawach. Wyjątkowość skargi o wznowienie postępowania uzasadniania zatem uzależnienie jej dopuszczalności od spełnienia szeregu wymogów. Przede wszystkim skarga o wznowienie postępowania musi spełniać wymogi pisma procesowego określone w art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.) oraz w art. 279 tej ustawy. Wstępny etap badania skargi o wznowienie postępowania obejmuje również kontrolę w zakresie określonym w art. 280 § 1 u.p.p.s.a. Przepis ten nakazuje Sądowi zbadanie, czy skarga wniesiona została w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Tylko spełnienie obu tych wymogów daje możliwość skierowania sprawy na rozprawę na której Sąd rozstrzyga o dopuszczalności wznowienia (art. 281 u.p.p.s.a.) a następnie ocenia zasadności tej skargi (art. 282 u.p.p.s.a.). Uchybienie terminowi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania czy też brak oparcia jej na ustawowej podstawie skutkuje odrzuceniem takiej skargi na posiedzeniu niejawnym. Termin do wniesienie skargi o wznowienie postępowania zgodnie z art. 277 u.p.p.s.a. wynosi trzy miesiące. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą tą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Podstawy wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały natomiast wymienione w przepisach art. 271-274 u.p.p.s.a i można podzielić je na trzy grupy: przyczyny nieważności (art. 271), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą (art. 272) oraz właściwe przyczyny restytucyjne (art. 273). W niniejszej sprawie skarżący oparł swoją skargę o wznowienie postępowania na przesłance restytucyjnej określonej w 273 § 2 u.p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Jako wykryte okoliczności faktyczne lub środki dowodowe skarżący wskazał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. (zwanego dalej PINB) z dnia 21 lutego 2007 r. wydane – jak uważa - w "analogicznej sprawie", które poddał analizie i konfrontacji z decyzją PINB nr [...] (wydanej w sprawie w której zapadł wyrok Sądu z 29 lipca 2005 r.) i dopiero wówczas pozyskał wiedzę, że właściwą formą prawną nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej, jest postanowienie o którym mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane a nie decyzja wskazana w art. 51 ust. 1 pkt 2 tego aktu. Oprócz przywołanego postanowienia strona wskazała również na decyzję PINB z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] i decyzję DWINB z dnia 7 grudnia 2006 r. Nr [...] z których powzięła informację, że należący do niej zbiornik na nieczystości utrzymywany jest w należytym stanie technicznym. Z powyższego wynika zatem, że strona jako środki dowodowe traktuje ww. decyzje organów nadzoru budowlanego a jako okoliczności faktyczne wiedzę z nich powziętą – co do właściwej podstawy prawnej i formy nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy oraz co do stanu technicznego jego zbiornika. Skarżący wskazuje, że o postanowieniu z dnia 21 lutego 2007 r. dowiedział się w dniu 26 lutego 2007 r. – data jego doręczenia. Zatem tę datę należy przyjąć jako datę wskazaną przez stronę jako data dowiedzenia się o podstawie wznowienia. W ocenie Sądu termin do wniesienia skargi nie może być jednak w niniejszej sprawie liczony od tej daty. Jeżeli chodzi o pierwszą okoliczność faktyczną wskazaną przez stronę – to nie można zgodzić się, że wiedzę co do nieprawidłowej formy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej szamba, J. C. uzyskał dopiero w związku z otrzymaniem postanowienia z dnia 21 lutego 2007 r. Z wypożyczonych przez Naczelny Sąd Administracyjny akt administracyjnych do sprawy II OSK 594/08 ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2007 VII SA/Wa 1632/07 (dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji DWINB będącej przedmiotem oceny tutejszego Sądu w wyroku II SA/Wr 248/03 z dnia 29 lipca 2005r. którego to wyroku dotyczy niniejsza skarga o wznowienie) wynika, że skarżący taką wiedzę bezsprzecznie posiadał już w dniu 31 października 2006 r. Z tą datą sporządził bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia 3 stycznia 2006 r. Nr [...] (w stosunku do której wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. oddalono jego skargę) w uzasadnieniu którego podał: "decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po pierwsze sama w sobie jako taka była niewłaściwa. W tym bowiem przypadku powinno być wydane postanowienie, nie zaś decyzja". Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołał fragment wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r. IV SA 74/03 – tego samego który przywołany został przez niego również w skardze o wznowienie postępowania. Ponadto – zdaniem Sądu – skarżący wiedzę w powyższym zakresie posiadał już wcześniej. Wskazana wyżej argumentacja przywołana również została w skardze kasacyjnej złożonej w dniu 20 września 2005 r. od wyroku Sądu z dnia 29 lipca 2005r. następnie odrzuconej ze względów formalnych. Jak wynika z adnotacji poczynionej w aktach przez pracownika Sądu, akta sprawy zawierające ww. skargę zostały udostępnione skarżącemu w dniu 17 lutego 2006 r. Ta okoliczność wskazuje więc, że już w tym dniu skarżący posiadał wiedzę co do formy prawnej i podstawy nałożenia kwestionowanego obowiązku, którą uważa za okoliczność faktyczną. Wobec powyższego Sąd przyjął, że o pierwszej z okoliczności faktycznych strona dowiedziała się najpóźniej w dniu 30 października 2006 r. Jeżeli zaś chodzi o drugą okoliczność faktyczną wskazaną przez stronę tj. wydanie decyzji PINB Nr [...] i DWINB Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego należącego do niego zbiornika na nieczystości, to Sąd ustalił, na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy w której zapadły wskazane decyzje przekazanych przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, że zostały one doręczone skarżącemu odpowiednio w dniu: 29 listopada 2006 r. – decyzja PINB oraz w dniu 13 grudnia 2006 r. – decyzja DWINB. Najpóźniej zatem w dniu 13 grudnia 2006 r. skarżący posiadał wiedzę o drugiej wskazanej przez siebie okoliczności faktycznej wynikającej z treści przywołanych decyzji – tj. odpowiednim stanie technicznym zbiornika. Poczynione wyżej ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, że o wskazanych przez siebie podstawach wznowienia skarżący dowiedział się w dniu 31 października 2006 r. oraz w dniu 13 grudnia 2006 r. Skoro zaś skarga o wznowienie postępowania wniesiona została do Sądu w dniu 15 maja 2007 r., to tym samym w obu przypadkach nastąpiło to z uchybieniem trzymiesięcznego terminu określonego w przepisie art. 277 u.p.p.s.a. To zaś oznacza, że omawiany wymóg z art. 280 przywołanej ustawy nie został spełniony, co jest już wystarczającą przesłanką do odrzucenia skargi. Wobec przedstawionej przez J. C. podstawy wznowienia – art. 273 § 2 u.p.p.s.a. oraz zawartych w uzasadnieniu wywodów wyjaśniających te podstawy rozważania wymaga, czy w niniejszej sprawie spełniona została również druga przesłanka z art. 280 § 1 u.p.p.s.a. – tj. wymóg oparcia skargi na ustawowej przesłance wznowienia. Podstawowe znaczenie w tym względzie ma ocena czy przesłankę oparcia skargi na ustawowej podstawie wypełnia sytuacja, gdy strona przywołuje jedynie przepis określający taką podstawę. Sąd przychyla się do tego poglądu zgodnie z którym, przytoczenie przepisu określającego taką podstawę bądź też ograniczenie się do sformułowania podstawy w sposób odpowiadający brzmieniu takiej regulacji, nie przesądza jednoznacznie, że omawiany warunek został spełniony. Konieczne jest zestawienie wskazanej przez stronę podstawy skargi o wznowienie z treścią jej uzasadnienia i zbadanie czy twierdzenia skargi taką ustawową podstawę stanowią. Jeżeli analiza okoliczności przedstawianych w uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania prowadzi do wniosku, że wskazywana przez stronę podstawa w konkretnej sprawie w istocie nie zachodzi - to znaczy, że skarga ta nie jest oparta na ustawowej podstawie. Odmienne stanowisko zdaje się nie uwzględniać różnicy, jaka występuje między oceną czy skarga o wznowienie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, a badaniem merytorycznej zasadności tej podstawy (tak NSA w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2009 r. II GSK 264/09). W konsekwencji podzielić należy stwierdzenie, że dla uznana, że skargę o wznowienie postępowania oparto na ustawowych podstawach, nie jest wystarczające sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający brzmieniu przepisu określającemu taką ustawową podstawę (tak też: T.Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-komentarz" Wyd. Prawn. LexisNexis; W-wa 2005 str. 677, teza 1; postanowienie NSA z dnia 25 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 970/01, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 607/08; także orzeczenia. SN na tle analogicznych uregulowań w k.p.c. - postanowienie SN z dnia 28 października 1999r. sygn. akt II UKN 174/99, postanowienie SN z dnia 29 stycznia 1968 r. sygn. akt I CZ 122/67). Samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom i poprzez powołanie się na te przepisy nie oznacza oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już tylko z samego jej uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Taka skarga jako nie oparta na ustawowej podstawie wznowienia podlega odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 u.p.p.s.a (por też Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008r oraz postanowienie NSA z 21 kutego 2006r., II OSK 45/06). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że strona w skardze o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. podstawę wznowienia oparła na przepisie art. 273 § 2 u.p.p.s.a. W doktrynie podkreśla się zaś, że okoliczności faktyczne lub dowody, o których mowa w tym przepisie muszą być tego rodzaju, że mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w poprzednim postępowaniu. Logiczna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o takie okoliczności faktyczne lub dowody, które dotyczą podstawy, a w szczególności podstawy faktycznej skontrolowanej przez sąd decyzji administracyjnej. A zatem z samego założenia okolicznościami tymi nie mogą być czynności podjęte przez organ już po wydaniu decyzji administracyjnej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Podkreślić przy tym należy, że sformułowanie "wykrycie" określone w tym przepisie odnosi się do okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nieujawnionych w poprzednim postępowaniu i wówczas nieujawnionych z tego powodu, że nie były znane stronom. Oznacza to, że środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się wyroku nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Tym samym późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tego samego stosunku prawnego stanowi podstawę wznowienia postępowania wówczas, gdy orzeczenie to zostało wydane i uprawomocniło się przed zakończeniem postępowania we wznawianej sprawie (tak NSA w postanowieniu I OSK 487/09 ). W niniejszej sprawie skarżący powołał się na orzeczenia (decyzję i postanowienie) podjęte przez organy nadzoru budowlanego już po uprawomocnieniu się wyroku kończącego postępowanie w sprawie, której dotyczy skarga o wznowienie tj. po dniu 29 listopada 2005 r. Zauważyć przy tym należy, że podjęte one zostały w zupełnie innych sprawach niż sprawa objęta kontrolą sądową zakończoną wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. Wyrok ten dotyczył bowiem decyzji wdanej w postępowaniu w sprawie usytuowania zbiornika niezgodnie z projektem (art. 51 ustawy – Prawo budowane), zaś wskazane w skardze o wznowienie akty dotyczyły postępowań prowadzonych w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego obiektu (art. 66 ustawy - Prawo budowlane). Ponadto postanowienie z PINB z dnia 21 lutego 2007 r. zapadło w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, co skardze wprost zostało potwierdzone. Podkreślić zatem należy, że powołanie się na wykrycie okoliczności faktycznych i na środki dowodowe z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, może być skuteczne, jeżeli okoliczności te pozostają w związku z rozstrzygnięciem, które jest zaskarżone. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniają tylko te przesłanki wznowienia postępowania, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 689/05 ). Tymczasem "wykryte" przez skarżącego okoliczności faktyczne z których jedna w istocie sprowadza się do odmiennej od przyjętej w wyroku z dnia 29 lipca 2005 r. Wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane a druga jest wynikiem ustaleń organów administracji poczynionych w innym postępowaniu - nie są następstwem zdarzeń powstałych w zaskarżonym postępowaniu sądowym. Ponadto odmienna aniżeli przyjęta w prawomocnym wyroku interpretacja przepisów dokonana przez organy administracji, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania sądowego, gdyż interpretacja przepisów nie jest okolicznością faktyczną ani środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 u.p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. II OSK 689/05, LEX nr 209431). Wreszcie wskazane przez stronę decyzje i postanowienie nie dotyczą tego samego stosunku prawnego którego dotyczy wyrok z 29 lipca 2005 r. i podjęte zostały już po jego uprawomocnieniu się. Już zatem z samego uzasadnienia skargi o wznowienie ewidentnie wynika, że powoływana przez skarżącego podstawa wznowienia w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Okoliczności przytoczone przez wnoszącego skargę o wznowienie postępowania - mimo powołania art. 273 § 2 u.p.p.s.a. - nie stanowią okoliczności przewidzianych tą ustawową podstawą. Skoro więc skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na ustawowej podstawie to niemożliwe jest jej merytoryczne rozpoznanie, co czyni ją niedopuszczalną. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 280 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowiono jak w sentencji.