II SA/Wr 203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi spółki A. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 6 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 100 /sto/ zł. Postanowieniem Prezydenta W.z dnia 23 października 2008 r. Nr [...] ([...]), zawieszono – do czasu uchwalenia planu miejscowego – postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, na rzecz Przedsiębiorstwa A. z o.o. we W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego, po rozbiórce istniejących obiektów, o powierzchni sprzedaży od 3000m2 do 4194 m2 wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz trafostacją i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. B. [...][...][...][...] obręb [...], AM-2 , działki nr [...][...][...][...][...][...][...] oraz części działek nr [...][...][...]. Jako podstawę prawną organ powołał art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że do 31 grudnia 2003 r. na terenie wskazanym we wniosku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej z dnia 10 czerwca 1988 r. Nr XXI/104/88 (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 11, poz. 165). Obecnie teren ten nie jest objęty postanowieniami jakiegokolwiek planu. Jednakże 15 maja 2008 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XXI/692/08 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego Gaj Centrum we Wrocławiu. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wywiódł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. (IV SA/Wa 2464/07), art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na potrzebę określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w szczególności obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. W ocenie organu, wspomniany przepis stawia na równi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia planu dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z tego powodu, organ lokalizacyjny, powołując się na przepis art. 62 ust. 2 powołanej ustawy, uznał, że postępowanie lokalizacyjne należy obligatoryjnie zawiesić do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na to postanowienie złożyło Przedsiębiorstwa A. z o.o. we W.. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2009 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa A. z o.o. we W., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zdaniem Kolegium zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to więc zawieszenie postępowania, w przeciwieństwie do przypadku regulowanego w art. 62 ust. 1 ustawy, jest bezterminowe i następujące z urzędu. Organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego, dlatego w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. W myśl przepisu art. 14 ust. 7 powołanej ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ponadto, według art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy stanowi natomiast, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. W ocenie składu orzekającego, z brzmienia powołanych przepisów nie można wywieść, że w stosunku do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży od 3000 m2 do 4194 m2, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wspomniane przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8 (na który powołał się organ pierwszej instancji) oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, dotyczą wymaganego zakresu i ustaleń zarówno dla studium, jak i dla planu miejscowego. Innymi słowy, wymagają od gminnego prawodawcy określenia w studium – poza obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – również m.in. obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Z kolei w planie miejscowym wymaga się określenia granic tych terenów. Nie ustanawiają one natomiast obowiązku przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, na których rozmieszczone będą obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 947/07, Lex nr 355255). Tym samym nieuzasadnione było zawieszenie postępowania lokalizacyjnego przez organ pierwszej instancji z powołaniem się na konieczność uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyło B. S.A., żądając jego uchylenia. W podniesionych zarzutach strona wskazała, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez przyjęcie, że dla planowanej inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży od 3000 m2 do 4194 m2 nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) przepisów prawa procesowego – art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała koncepcję, w myśl której w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem stosowne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy inwestycja, podlega zawieszeniu na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.p.s.a."). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Analiza zakwestionowanego skargą postanowienia wskazuje, że musi ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego, organ ten – przywołując przepisy prawa materialnego (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia – w sposób jednoznaczny przyjął, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonego postanowienia) wskazywał na potrzebę określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w szczególności obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Wbrew temu, co pisze organ, w dacie wydawania zakwestionowanego postanowienia przytoczony przepis brzmiał inaczej, co poskutkowało naruszeniem prawa procesowego (art. 6 k.p.a.) w skarżonym postanowieniu. "Jedną z podstawowych bowiem zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania" (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 313/07, LEX nr 468749). Inaczej mówiąc "z konstytucyjnej zasady praworządności (wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skonkretyzowanej w art. 6 k.p.a. – przyp. sądu) wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji (tu: postanowienia) do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503). Wskazać bowiem trzeba, co (jak wynika z motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia) całkowicie uszło uwadze organu odwoławczego, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. (K. 46/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z punktu widzenia rozpoznawanej przez organy sprawy jest to o tyle istotne, że uchylona ustawa w art. 12 zmieniła uprzednie brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 w ten sposób, że po słowach "a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży" w miejsce "pow. 2000 m2" , wpisała "pow. 400 m2", i to sformułowanie wraz z całą ustawą przestało obowiązywać w związku z przywołanym wyrokiem TK. W efekcie, na dzień wydawania postanowienia, wbrew temu co pisze organ, art. 10 ust. 2 pkt 8 nie brzmiał więc "a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 400 m2". Organ odwoławczy uznał, że w przypadku realizacji inwestycji, polegającej na budowie obiektu handlowego, po rozbiórce istniejących obiektów, o powierzchni sprzedaży od 3000m2 do 4194 m2 nieuzasadnione było zawieszenie postępowania lokalizacyjnego przez organ pierwszej instancji z powołaniem się na konieczność uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego. Jak bowiem dalej motywuje Kolegium, wskazane w uzasadnieniu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawiają obowiązku przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, na których rozmieszczone będą obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Zdaniem Sądu, wyrażony w uzasadnieniu postanowienia pogląd, już choćby ze wglądu na błędne przyjęcie brzmienia wskazanego wcześniej przepisu, nie został należycie uzasadniony, co stanowi także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 2 k.p.a., i powoduje, że zaskarżone postanowienie należy uznać za co najmniej przedwczesne. W motywach rozstrzygnięcia organ powołuje się na pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. (IV SA/Wa 2464/07), przy czym nie odnotowuje, że w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. (II OSK 87/07) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zajął stanowisko, że "1. Jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem odmienny od prezentowanego przez organ odwoławczy, pogląd prawny. Jednakże, co należy podkreślić, wyrok w sprawie OSK 87/07 zapadł w stanie prawnym obowiązującym przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego wyroku. W kontekście kontrolowanego postępowania administracyjnego, za godny odnotowania należy także uznać pogląd zaprezentowany w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2006, wyd. 3, s. 509). Komentator wskazuje, że "w przypadku stwierdzenia (przez organ – przyp. Sądu), że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. Niedopełnienie tego obowiązku i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 pkt 2 kpa)." Stąd prawidłowe ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego ma pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie orzeczenia na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Pomocnym przy tym będzie wskazanie, że (między innymi) w postanowieniu z dnia 9 października 2007 r. (I FSK 1261/07) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził godny aprobaty pogląd, według którego "zasadą jest, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekające o sprzeczności w całości lub w części danego przepisu ustawy z Konstytucją, choć mają charakter konstytutywny są skuteczne ex tunc od dnia wejścia w życie zakwestionowanego aktu normatywnego. Od tej zasady istnieją wyjątki między innymi określone w art. 190 ust. 3 Konstytucji". Reasumując, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.