II SA/Kr 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A.P. wykonanie rozbiórki garażu wybudowanego na działce nr ew. 1 położonej w S. oraz uporządkowania terenu po rozbiórce. Jako podstawę nakazu rozbiórki podano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że garaż został wybudowany w końcu lat 80-tych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Garaż o wymiarach 5,6m x 7,1m jest trwale połączony z gruntem, zlokalizowany jest w odległości 1,2-1,8m od ogrodzenia od strony dz. ewid. nr 2 oraz w odległości od 1,1-1,2m od ogrodzenia od strony drogi gminnej - około 3 m od krawędzi jezdni. Jest to budynek murowany, z zewnątrz obity deskami. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego wydania nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, nie stosuje się do obiektów, które zostały wybudowane przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest ustawę - Prawo budowane z dnia 24 października 1974 r., w szczególności zaś jej art. 37 dotyczący wydania nakazu rozbiórki. Organ podniósł, iż zgodnie z powołanym przepisem obiekty budowlane, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt ten lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu I instancji sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie, gdyż obiekt budowlany został wybudowany bez zachowania minimalnej odległości od krawędzi jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6,0 m na terenie zabudowy miast i wsi. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł A.P. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż organ I instancji wydał skarżoną decyzję prawidłowo. Organ odwoławczy wskazał, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z normą z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż budowa spornego budynku została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Organ I instancji powołał art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który nakazuje sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach gminnych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6m. Tymczasem garaż wzniesiony przez inwestora znajduje się około 3m od krawędzi jezdni drogi gminnej, znajdującej się na działce nr 3 . Organ podał, iż przepis powyższy różnicuje minimalną odległość zabudowy od krawędzi jezdni, chociaż nie wyraża tego wprost, w zależności od prawdopodobnego natężenia ruchu na danej kategorii drogi i prędkości, jakie prawdopodobnie będą rozwijane tam przez kierujących pojazdami. Im większe natężenie ruchu i prawdopodobna prędkość podróżnych, tym większa minimalna odległość wznoszonego obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, gdyż większe jest zagrożenie dla uczestników ruchu. Organ podał, iż argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności na gruncie poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego wzniesienie tymczasowego obiektu budowlanego również wymagało pozwolenia na budowę, a zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako garażu czy tymczasowego obiektu budowlanego nie zmniejsza niebezpieczeństwa, jakie stwarza on dla korzystających z drogi gminnej. Kwestia uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przez inwestora i jednocześnie nie otrzymanie nakazu rozbiórki garażu, nie ma znaczenia prawnego, gdyż powyższe rzeczy nie są z sobą powiązane. Nie ma znaczenia dla wydania nakazu rozbiórki również to, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest uwzględniony na planie sytuacyjno-wysokościowym. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.P. Skarżący podniósł, iż rozpatrywanie jego odwołania od decyzji organu I instancji trwało ponad 7 lat. W tym czasie wzniesiony przez niego garaż nie spowodował żadnego zagrożenia dla korzystających z drogi gminnej. Ponadto skarżący podał, iż garaż nie jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił organom obu instancji brak dokładnego zbadania sprawy, gdyż żaden z organów nie wyjaśnił, jaki status posiada droga usytuowana na działce nr 3 . Skarżący podał, za pismem Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2009 r., iż droga ta nie posiada statusu drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wyjaśnił, iż przedmiotowa droga jest drogą dojazdową do pól, wyznaczona została z części działek należących do niego i jego sąsiadów. Zarządcą drogi jest Urząd Gminy w P. Droga posiada nawierzchnię umożliwiającą poruszanie się po niej tylko pojazdami rolniczymi, a co za tym idzie pojazdy te poruszają się z małą prędkością, a natężenie ruchu również jest niewielkie. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji bezzasadne jest zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Jednakże wobec dowodów i okoliczności przytoczonych w skardze, organ pozostawił ocenie Sądu prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ze względu na wyżej wskazane kryteria kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...]. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło sprawy rozbiórki garażu wybudowanego na działce nr ew. 1 położonej w S. Mając na uwadze powyższy przedmiot postępowania administracyjnego oraz treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe" - organy administracyjne obydwu instancji zasadnie przyjęły w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, że w kwestii rozbiórki garażu wybudowanego na działce nr ew. 1 położonej w S. , miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. art. 37 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 roku, należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie rzeczą organów nadzoru budowlanego było więc w pierwszej kolejności ustalenie okoliczności niezbędnych do rozważenia, czy zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, przewidziane w art. 37 ustawy z 1974 roku. O ile zgromadzony materiał dowodowy wykluczy okoliczności określone w art. 37 cyt. wyżej ustawy, wówczas należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej, po ewentualnym uprzednim nakazaniu zmian i przeróbek mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów Prawa budowlanego (art. 40). Jeżeli przedmiotowy obiekt będzie tym wymogom odpowiadał, to wówczas legalizacja samowoli następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2005 r., II OSK 844/06 stwierdzając, iż legalizacja obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed 1 stycznia 1995 roku następuje na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku, w szczególności art. 40 i 42 tego Prawa. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowią wraz z art. 37 tej ustawy całościową regulację dotyczącą skutków samowoli budowlanej w postaci nakazania rozbiórki, bądź jej legalizacji. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. Podstawową kwestią z punktu widzenia wydania prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie statusu drogi przylegającej do działki skarżącego. Skoro bowiem okoliczność, iż garaż usytuowany jest w odległości 3m od krawędzi drogi, nie pozwala na zalegalizowanie samowoli budowlanej, to w sytuacji, gdyby droga ta nie należała do żadnej z kategorii dróg wymienionych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, odpadałaby przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis był podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji. Należy podkreślić, że dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki (chodzi o przesłanki z pkt 2, a nie o łączne spełnienie przesłanek z pkt 1 i 2 cytowanej regulacji). Wystąpienie tych przesłanek (lub ich brak) powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło (lub nie nastąpiło) na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1721/06, LEX nr 302421). Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wykazać, że posadowienie budynku na działce powoduje lub nie powoduje rzeczywistego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany jest zbadać, czy dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 224/07, LEX nr 334853). Postępowania wyjaśniającego w powyższym kierunku organy administracji nie przeprowadziły. Nadto w uzasadnieniach obu decyzji znalazło się stwierdzenie, iż posadowienie garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to nie zostało uargumentowane, a poczynienie ustaleń w tym zakresie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga nakazania rozbiórki w sytuacji położenia samowolnie wybudowanego obiektu na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. Należy zwrócić uwagę na rozbieżności, jakie w wykładni art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2858/02 oraz z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 491/07, a także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 41/06 przyjęto, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy lub zakończenia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko zaprezentował też NSA w wyroku z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, LEX nr 347963. Dominujący jest jednak pogląd, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy (wyrok NSA z dnia 20 maja 2004 r., OSK 281-282/04, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006 r., II OSK 522/05, Lex nr 194370, wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 publ. ONSA 1981/2/94, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, wyrok NSA z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt II SA 861/85 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Lu 502/87, wyrok z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt II RN 179/01, publ.: OSNP 2003/19/454, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., IV SA 5058/03, Lex 189051). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagała więc kwestia, która z możliwych interpretacji art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie. Pogląd o tym, że istnieje tylko jedno właściwe rozstrzygnięcie zakodowane w prawie pozytywnym jest w ocenie Sądu słusznie kwestionowany w doktrynie (zob.: J. Stelmach: Kodeks argumentacyjny dla prawników, Kraków 2003, s. 20-21) i orzecznictwie. Podkreśla się bowiem, że np. zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać faktem zróżnicowanego w doktrynie interpretowania danego przepisu (por. wyrok SN z dnia 29 listopada 1996 r., III CKN 16/96, publ.: OSP z 1997 r., nr 3, poz. 66) lub wskazuje, że "jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa"" (Wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, publ.: OSNAPiUS z 1995 r., poz. 297 i cyt. tam wyrok SN z dnia 22 października 1987 r., III CRN 314/87, publ.: OSPiKA z 1989 r., nr 1, poz. 4. Por. też wyrok SN z dnia 3 października 1996 r., II URN 10/96, publ.: OSNAPiUS z 1997 r., nr 8, poz. 137, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, publ.: PG z 1995 r., nr 8, s. 10, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, publ.: ONSA z 1996 r., nr 1, poz. 37). W ocenie Sądu treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwala na dokonanie różnej wykładni zakodowanej w nim normy prawnej, zarówno wykładni wskazywanej przez organy administracji, jak i przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego. Przychylić się jednakże należy do stanowiska o zasadności uwzględniania stanu prawnego z chwili popełnienia samowoli budowlanej. Taką też wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązane są przyjąć organy administracji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę. Obszerną argumentację poglądu, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., II OSK 426/07. NSA podnosi, że skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej. Inna wykładnia tej normy prawnej, a więc przyjęcia jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowień planu z daty wydawania przez organ decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby, jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości nawet przewidzenia, jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu, albo wpływ ten byłby wręcz znikomy na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja. Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Przyjęcie, iż omawiana norma dotyczy przepisów i to wszystkich obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a więc zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o planowaniu przestrzennym pozwala, aby to inwestor był podmiotem decydującym o skutkach samowoli i co ważniejsze mogącym przewidzieć konsekwencje swych działań. Inwestor bowiem decyduje o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje, od inwestora też zależy powstrzymanie się ewentualne od działań, które mogą spowodować negatywne dla niego skutki w postaci nakazu rozbiórki. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji. Ponadto, zwolennicy stanowiska, że należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania o rozbiórce, bowiem regulacje te bywają korzystniejsze dla inwestora i to o tyle, że pozwalają niekiedy uniknięcia nakazu rozbiórki dla obiektu, pomijają kolejne postanowienia ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. art. 39 tejże ustawy. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane "jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji". W myśl zachowującej do chwili obecnej swą aktualność uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. (sygn. akt OPS 4/01 opubl. ONSA 2002/2/58) "do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane." Powyższa norma prawna, z której może skorzystać inwestor, o ile spełnione zostaną warunki w tym przepisie określone, odnosi się właśnie do stanów istniejących w dacie realizacji orzeczonego nakazu rozbiórki. W sytuacji, gdy w ocenie Sądu dopuszczalne są różne interpretacje przepisu i każda z nich znajduje uzasadnienie, kryterium rozstrzygającym o wyborze wykładni powinno być dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Obowiązek dbałości o jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego spoczywa w największym stopniu na Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ugruntowująca się linia orzecznicza NSA ma w istocie charakter prawotwórczy. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który świadczyłby o zgodności samowolnie posadowionego garażu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy nie ustaliły czy w stosunku do terenu, na którym doszło do samowoli budowlanej, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to jaki, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu braku niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że ze względu na restrykcyjny charakter regulacji dotyczących nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, uzasadnienie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinno charakteryzować się szczególną wnikliwością i starannością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego należy ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku pozwalającym wyeliminować wskazane wyżej wątpliwości, przez co naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w bezpośredni sposób zdeterminowało merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję do ponownego rozpoznania przez organ administracji powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, w konsekwencji przyjętych ustaleń wskazujących na samowolę budowlaną, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku wynikającym z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. na tle przedstawionej wyżej jego wykładni. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.