II SA/Lu 364/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi D. Z. i S. Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. oddala skargę. W dnia 4 marca 2009 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami T., a S. w K. obejmującego działkę nr 3065/4, w zakresie wyznaczenia terenu pod nowe połączenia komunikacyjne i parking miejski. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że opracowanie planu ma na celu wyznaczenie terenu pod nowe połączenie komunikacyjne łączące ul. T. z ulicą S. oraz wyznaczenie miejsca pod parking miejski. Potrzeba sporządzenia planu wynika także z konieczności zabezpieczenia terenów pod realizację przez miasto celów publicznych, służących ogółowi mieszkańców tj. zaprojektowania drogi, która usprawni ruch komunikacyjny w mieście oraz parkingu miejskiego. Zdaniem Rady Miasta planowane działania skierują ruch komunikacyjny poza teren zrewitalizowanego rynku miejskiego oraz umożliwią utworzenie stref parkingowych. W dniu 23 marca 2009 r. do Rady Miasta wpłynęło wezwanie D. i S. Z. do usunięcia naruszenia prawa przez wspomnianą uchwałę. Wnioskodawcy, jako użytkownicy wieczyści nieruchomości nr 3065/4 domagali się jej uchylenia, dowodząc, że przy jej podjęciu nie brano pod uwagi ich słusznego interesu. Wskazali, że na załączniku graficznym do uchwały nie przedstawiono, gdzie na nieruchomości objętej uchwałą planuje się drogę, a gdzie parking, poza tym radni nie otrzymali informacji o jakie nowe połączenie drogowe chodzi i jaki jest jego przebieg. W wezwaniu zauważono, że Miasto usiłuje zagospodarować cały teren działki, chociaż jest to działanie niecelowe i nieuprawnione. Mimo, że inwestycja może zajmować tylko 10 % działki, w ten sposób blokuje się na długi czas możliwość zagospodarowania prywatnej nieruchomości, pomimo braku ku temu racjonalnych podstaw. Użytkownicy wieczyści podkreślili, że 6 stycznia 2009 r. złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy działki 3065/4 pod budowę drogi, parkingu na 150 miejsc dla samochodów osobowych, przystanków autobusowych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budynku handlowo - usługowego. Taka koncepcja zabudowy nie koliduje z założeniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z dnia 29 kwietnia 1998 r., które przewiduje w tym miejscu powstanie centrum usługowego, a ponadto zawiera elementy dodatkowe: zachowuje funkcję dworca autobusowego i budynek handlowo – usługowy, którego nie zawiera koncepcja miasta. Poza tym inwestycja w tym kształcie zostanie zrealizowana z prywatnych środków i pozwoli na najbardziej, ich zdaniem, racjonalne wykorzystanie nieruchomości. Zwrócono także uwagę, że w sytuacji, gdy inwestycja ma zostać zrealizowana z prywatnych środków, inicjowanie kosztownego i długotrwałego postępowania planistycznego jest błędem, tym bardziej, że zadłużenie Miasta w 2010 r. ma wzrosnąć do kwoty 21,5 mln złotych. Według użytkowników wieczystych uchwała nie zachowuje przeznaczenia działki w Studium, zgodnie z którym zagospodarowanie działki przeznaczono jedynie pod drogę i parkingi. W tym stanie faktycznym i prawnym podjęta uchwała i jej wykonanie doprowadzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie ze Studium, co narusza art.14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważono także, iż podjęcia przedmiotowej uchwały nie było w porządku obrad XXVII sesji Rady Miasta. Wzywający nie mogli zatem brać udziału w sesji, tym samym odebrano im prawo głosu i możliwość czynnego udziału w sesji. Ich zdaniem tak istotna decyzja jak podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna być podejmowana na tej samej sesji, na której radni dowiedzieli się o zamierzeniu przystąpienia do realizacji takiego planu. W tym przypadku radnych pozbawiono możliwości zapoznania się z analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu opracowaną przez Burmistrza w dniu 27 lutego 2009 r. Takie działanie prowadzi do podejmowania przez radnych uchwał w sposób wykluczający pełną świadomość spraw o których się decyduje. Uchwałą z dnia [...] Rada Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uwzględniła. W uzasadnieniu Rada podkreśliła, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący winni wykazać, iż narusza ona prawo oraz ich interes prawny, przy czym szczególną cechą interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Związek taki musi istnieć w chwili podejmowania uchwały i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. D. i S. Z. nabyli zaś prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w takim zakresie w jakim posiadał to prawo zbywca, czyli PKS [...] w L. Rada Miasta wyjaśniła, że przed podjęciem uchwały przeprowadzona została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. W analizie został wykazany cel przystąpienia tj. wyznaczenie nowych miejsc parkingowych oraz wyznaczenie nowego połączenia komunikacyjnego pomiędzy ulicą T. i ulicą S., co usprawni ruch drogowy w centrum miasta i wpłynie korzystnie na zabytkową zabudowę Starego Miasta, a także na zrewitalizowany rynek miejski. Lokalizacja tych zamierzeń jest uzasadniona zarówno ze względów urbanistycznych jak i pod względem społeczno – gospodarczym, ponieważ przyczyni się do rozwiązania problemu parkowania samochodów osobowych. Inwestycja jest także zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., według którego przewiduje się uzupełnienie układu dróg miejskich o nowe odcinki m.in. o ulicę stanowiącą obwodnicę centrum ogólnomiejskiego od strony północnej przebiegającej od ulicy S. przez ulicę O. o, odcinek ul. P. wzdłuż ulicy P. do ulicy K. i przez teren obecnego dworca autobusowego do ulicy K. Według Studium "główne parkingi będą lokalizowane w strefie parkingowej położonej poza obszarem centrum staromiejskiego, w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy M.(obecnie ulica G.) i jej przedłużenia, na części terenu obecnego dworca autobusowego, przy ulicy P. i P. oraz od strony wschodniej przy ulicy L. w rejonie dworca kolejowego i na dolnym poziomie zespołu usługowego w rejonie ulicy G.". Rada podkreśliła, że planowana inwestycja jest zgodna także ze Zintegrowanym Lokalnym Programem Rewitalizacji Miasta K. na lata 2012-2015 uchwalonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] 2008 r. Zaznaczono, że lokalizacja parkingu i ulicy zostanie przedstawiona dopiero na etapie sporządzenia projektu planu, który zostanie poddany odpowiednim uzgodnieniom i opiniowaniu. Ostatecznie to plan zagospodarowania przestrzennego ustali sposób zagospodarowania działki i zmieni przeznaczenie terenu. Natomiast szczegółowe rozwiązania planowanego zamierzenia inwestycyjnego będą wskazane przez projektanta przy tworzeniu projektu budowlano – wykonawczego, który musi być zgodny z obowiązującymi przepisami. Rada akcentowała, że zgodnie ze Studium "centralny ośrodek usługowy obejmie obszar zespołu staromiejskiego, który w wyniku rewaloryzacji zabudowy i jej uzupełnienia, rozwiązania problemów obsługi komunikacyjnej, dojazdów i parkowania pojazdów oraz wyodrębnienia strefy ruchu przyśpieszonego, zapewni w znacznym stopniu obsługę mieszkańców miasta i gmin oraz odwiedzających miasto gości. Zakłada się możliwość zmiany funkcji niektórych budynków w tym obszarze, z mieszkaniowej na usługową. Pozostała część programu centrum usługowego zostanie umieszczona na obszarze położonym po przeciwnej stronie Wieprza pomiędzy ulicą M. i ulicą G., stanowiącym tereny rozwojowe dla funkcji centralnych, powiązane z obszarem staromiejskim kładką, odtworzoną w miejscu dawnej przeprawy mostowej przez rzekę. Pozostałe obiekty usługowe obejmujące m.in. usługi handlu będą zlokalizowane w ośrodkach wspomagających, dla obszarów oddalonych od centrum miasta w rejonach P.i R.". Zaznaczono, że Studium nie przewiduje lokalizacji obiektów usługowych o powierzchni usługowej do 9990m2 w centrum miasta, o co wnioskują D.i S. Z. Podkreślono, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki 1065/4 znajduje się dworzec PKS, który można przeznaczyć na cele usługowo - handlowe. Ponadto dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000m2 należy obowiązkowo sporządzać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ich lokalizacja musi znaleźć się w Studium. Odpowiadając na zarzut braku wiedzy radnych o inwestycji, Rada podkreśliła, że sprawa dworca PKS jest tematem obrad już od dnia 8 listopada 2008r. Na sesji Rady w dniu [...] S. Z. poinformował radnych o zakupie prawa użytkowania wieczystego działki i planach jej zagospodarowania. W dacie podejmowania uchwały z dnia [...] radni posiadali więc odpowiednią wiedzę o proponowanych inwestycjach. Podkreślono także, że posiedzenie Rady było jawne i każdy mógł brać w niej udział. Z protokołu XVII sesji posiedzenia Rady wynika, że punkt obrad dotyczący przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla powyższego terenu został przyjęty jednomyślnie przez radnych przed rozpoczęciem sesji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i S. Z., zarzucając uchwale naruszenie : - art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ; - art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie ich słusznego interesu prawnego; - art. 14 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego nieruchomości i pominięcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz sprzeczność uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. ; - art. 21 i 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie interesu skarżących i ograniczenie im wolności działalności gospodarczej ; - art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezamieszczenie w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzmianki o ustaleniu przeznaczenia działki 3065/4 dla inwestycji celu publicznego wnosili o jej uchylenie i zobowiązanie Burmistrza K. do ponownego przeprowadzenia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu interesu skarżących. Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, skarżący podnieśli, że już na tym etapie postępowania nie mogą skorzystać z uprawnień, jakie daje im prawo użytkowania wieczystego działki. Nie mogą racjonalnie nią gospodarować i realizować własnych zamierzeń, ponieważ Miasto działkę chce przeznaczyć na realizację celu publicznego. Nie mogą nawet uzyskać decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z zamiarem inwestycyjnym, skoro postępowanie w tej sprawie uległo zawieszeniu. Skarżący podkreślili, że zaskarżona uchwała dotyczy całej ich działki, mimo, że na inwestycję wystarczy jedynie 10% jej powierzchni. Zwrócili także uwagę, iż działka położona jest poza Zespołem Staromiejskim, a więc nie dotyczą jej ograniczenia wynikające z powołanych w uchwale odrzucającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zapisów Studium. W ocenie skarżących błędne jest także stanowisko Rady odnoszące się do lokalizacji obiektów o powierzchni przekraczającej 2000m2. Podkreślono, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. nie ma obecnie żadnych ograniczeń w tym zakresie. Skarżący mogą zatem realizować taki obiekt także na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym. Ponownie zaznaczono, że proponowana przez nich budowa budynku handlowo-usługowego, parkingu, drogi i przystanków autobusowych nie koliduje z ustaleniami Studium, a jest zgodna z interesami społeczności lokalnej. Skarżący podnieśli, że na taką inwestycję nie trzeba będzie wydatkować środków publicznych, działka zostanie wykorzystana w optymalny sposób, a zagospodarowanie jej pozostałej części zgodnie ze Studium będzie źródłem przychodów dla gminy oraz spełni funkcję centrotwórczą dla miasta. W ocenie skarżących działanie Rady, polegające na uruchomieniu procesu planistycznego dla jednej tylko działki jest nieuzasadnione gospodarczo, niezgodne ze Studium, a także pociągnie za sobą znaczne koszty, związane choćby z koniecznością ich wywłaszczenia. Zdaniem skarżących inicjatywa Miasta ma na celu wyłącznie udaremnienie realizacji ich własnej inicjatywy, a zatem nie zasługuje na ochronę prawną. Zwrócono także uwagę, że w obwieszczeniu Burmistrza K. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest wzmianki o ustaleniu przeznaczenia działki 3065/4 dla inwestycji celu publicznego, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim zaznaczył, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uchwała ta bowiem jest jedynie pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, ale w jej wyniku nie następuje uchwalenie planu, jako aktu prawa miejscowego. Nie można więc mówić o naruszeniu czyjegokolwiek interesu prawnego. Wyłożeniu do publicznego wglądu podlega natomiast projekt planu, a każdy ma prawo składania własnych uwag. Tym samym zachowana jest prawna ochrona ich interesów. Podkreślono także, że dokładnie rozważono zarówno interesy społeczności lokalnej jak i interesy poszczególnych jej członków. Burmistrz akcentował, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek jedynie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz poprzez obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Nie ma natomiast obowiązku wzmianki o tym, że teren jest przeznaczony dla inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że uchwała ma charakter intencyjny i nie zawiera wiążącego przeznaczenia nieruchomości. Według Burmistrza sam fakt, iż w subiektywnym przekonaniu skarżących doszło do naruszenia ich interesu prawnego poprzez pozbawienie ich prawa do dysponowania nieruchomością, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, zwłaszcza, że argumenty podnoszone przez skarżących zmierzają raczej do wskazania naruszenia ich interesu ekonomicznego, a nie prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza natomiast, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną’’ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela) albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. III RN 42/02 OSNCP 2004/7/114), przy czym naruszenie to musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego (por. wyrok NSA z 4 września 2001 r. II SA 1410/01, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. IV SA 1221/01 Legalis). Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami) stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r. (II OSK 74/05) sformułował tezę, zgodnie z którą wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem. Trafnie zatem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2008 r. (II OSK 1762/07 Legalis), iż uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. uchwała intencyjna), jako akt stanowiący jedynie o obszarze projektowanego planu, nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym procedurą planistyczną. Ich Interes prawny mógłby być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwałą o przystąpieniu do sporządzania projektu takiego planu. To rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. IV SA/Wa 633/08 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Po 628/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2007 r. II SA/Sz 1372/06 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2007 r. II SA/GL 272/06 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2006 r. II SA/Rz 450/05 Legalis). Podzielając powyższe stanowisko, zwrócić jednak należy uwagę, że zaskarżona uchwała nie ogranicza się jedynie do wskazania obszaru objętego planem, jak wskazuje art.14 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale podaje również planowany rodzaj inwestycji, która na tym obszarze ma być realizowana. W tej sytuacji zasadnie podnoszą skarżący, że uchwała ta narusza ich interes prawny jako użytkowników wieczystych działki 3065/4, tym bardziej, że dotyczy wyłącznie tej właśnie działki. Nie ulega wątpliwości, że uchwała posługując się sformułowaniem " w zakresie wyznaczenia terenu pod nowe połączenia komunikacyjne i parking miejski" narzuca sposób zagospodarowania terenu i w sposób realny kształtuje przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego, w ramach którego przysługuje im także prawo zabudowy działki. Nie ma przy tym znaczenia, że jak wynika z treści skargi, proponowana przez nich zabudowa tego obszaru w znacznym stopniu pokrywa się z koncepcją przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Wbrew jednak zapatrywaniu skarżących, przekonanie o naruszeniu ich interesu prawnego nie może prowadzić do jednoznacznego wniosku o wadliwości samej uchwały i nie może być utożsamiane z koniecznością jej wyeliminowania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy jedynie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. II OSK 1127/05, LEX nr 1948940). Dopiero stwierdzenie, że podjęty akt narusza prawo może stanowić podstawę do jego wzruszenia. W przekonaniu sądu sytuacja taka nie ma miejsca. Podkreślić przede wszystkim należy, na co już wcześniej zwracano uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia zasięgu terytorialnego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja tych elementów następuje w dalszym etapie procedury planistycznej określonej w art. 17 i następnych wspomnianej ustawy. Można zatem stwierdzić, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym, wstępnym etapem w procedurze planistycznej. Nie jest ona w żadnym razie aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, wiążącym na obszarze gminy. Z tych powodów nie może znaleźć akceptacji zarzut skargi sprowadzający się do błędnego, zdaniem skarżących, odwołania się w uzasadnieniu uchwały, a pośrednio także w treści analizy o zasadności do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krasnystaw. Wprawdzie zgodnie z art.14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, to jak się podkreśla, dokonanie tych czynności nie podlega żadnym wymogom ustawowym, ani kontroli w zakresie legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008 str.144). Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona w dniu 27 lutego 2009 r. analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje ona jedynie przesłanki uzasadniające sporządzenie planu wynikające z potrzeb zapewnienia sprawnej komunikacji w obszarze wskazanych w niej ulic. Trudno zatem zaaprobować stanowisko skarżących, według których analiza ta winna zostać powtórzona, ponieważ nie uwzględnia ich interesu. Warto także przypomnieć, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny, rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis więc nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu ( wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. II OSK 74/05 Lex nr 207029). Kontrola ta przeprowadzana jest natomiast w dalszych czynnościach planistycznych. Z mocy art.20 ustawy dokonuje się oceny zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, której rada gminy dokonuje w formie uchwały, podlegającej dalszej kontroli sądowej. Charakter zaskarżonej uchwały powoduje, iż nie mogą zostać uwzględnione także zastrzeżenia skarżących co do pozbawienia ich możliwości realizacji na obszarze wskazanym w uchwale inwestycji wskazanej we wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jako budowa drogi, parkingu na 150 miejsc przeznaczonych dla samochodów osobowych, przystanków osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą i budynku handlowo - usługowego. Art. 17 ust. 1 ustawy jasno wskazuje, że każdy ma prawo składania wniosków do planu, które podlegają rozpatrzeniu w trybie określonym w ust. 3 wspomnianego przepisu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu w żadnym razie nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym też razie nie stanowi o tym, przez kogo i jakim kosztem mają być realizowane jakiekolwiek inwestycje. Nie ma też żadnych podstaw do akceptacji poglądu, zmierzającego do wykazania, że ogranicza ona lub wręcz znosi zasadę swobody działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, że odmiennej oceny zaskarżonej uchwały nie można opierać na wskazaniu w niej zakresu wyznaczenia terenu. Nie ma bowiem przeszkód, aby rada gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraziła podstawowe założenia w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Przesądzenie to może być pomocne dla organu sporządzającego plan, jako wytyczna gwarantująca pozytywną ocenę przyszłego projektu przez radę (cyt. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" – Komentarz, str. 146). Uchwała rady nie może natomiast przejmować treści projektu planu. Podanie takich założeń powoduje jednak, na co już zwracano uwagę, uzasadnione przekonanie skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego. Nie jest uzasadniony także zarzut dotyczący braku w obwieszczeniu Burmistrza Krasnegostawu o przystąpieniu do sporządzenia planu wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów dla inwestycji celu publicznego, jakim jest wydzielenie terenu pod drogi publiczne. Skoro treścią tej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej oraz określenie granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych, to uzasadnione jest przekonanie, że określone w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przeznaczenie terenów", jak i "określenie sposobów ich zagospodarowania" to tylko cele, realizacji którym ma w przyszłości służyć uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Istotą jej treści nie jest żaden ze wskazanych elementów (cyt. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r.). Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwieszczenia dokonuje się po uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też nie są jasne przesłanki, jakimi kierowali się skarżący formułując powyższy zarzut. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz,1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.