II OSK 574/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1554/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1554/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych, polegających na instalacji wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3m (18m2), łącznej wielkości z ozdobnymi ramami 6,36 x 3,36 m, posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 3,20m, wysokości nogi 4,70 m - na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie, objętych zgłoszeniem inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji rozpatrujących tę sprawę, iż opisana w zgłoszeniu wolnostojąca tablica reklamowa nie stanowi urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Sąd wskazał, iż z faktu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że jest to urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepisy tej ustawy nie uzależniają bowiem kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania (m. in. od tego, że w każdej chwili może on być rozebrany). Oceny czy jest to urządzenie reklamowe nie można dokonać w oderwaniu od parametrów technicznych obiektu przedstawionych w dokumentacji projektowo-technicznej. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani technika, w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05 oraz wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., II OSK 1293/08 - niepubl.). W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały prawidłowej analizy dokumentacji technicznej i co za tym idzie słusznej oceny parametrów technicznych opisanego tam obiektu. Sąd stwierdził ponadto, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w odniesieniu do treści art. 3 pkt 3 tej ustawy. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego można bowiem wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami stosunkowo lekkimi, przenośnymi, o małych gabarytach. Urządzenia reklamowe wolno stojące trwale związane z gruntem - jako przykład budowli - są ujęte w przepisie art. 3 pkt 3 omawianej ustawy. Sąd wskazał, iż okoliczność, że ustawodawca wprost w przepisach Prawa budowlanego nie sklasyfikował urządzeń reklamowych w zależności od ich wielkości, masy, parametrów płaszczyzny reklamowej, trwałego związania z gruntem nie oznacza, że nie wynika ona z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Przepis art. 5 Prawa budowlanego nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej (wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 754/06, niepubl.). W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na budynkach, jak też instalowanych jako samodzielne obiekty. Jednakże możliwość instalowania urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów nie oznacza, że wszystkie urządzenia reklamowe objęte zostały treścią niniejszego przepisu. Wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 omawianej ustawy są budowlami, do których nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 niniejszej ustawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy i w związku z tym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy ustawodawca postanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W procesie instalacji nie wykonuje się robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Natomiast budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część ma na celu doprowadzenie do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem. Zdaniem strony skarżącej, powyższe oznacza, że nie jest zgodny z prawem pogląd Sądu I instancji, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Obciążeniowe działanie tej stopy fundamentowej wynika z działania sił grawitacji, a trwałe związanie z gruntem ma powstać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element, ten zakres robót różni budowę od instalacji). Ponadto związanie z gruntem powinno być trwałe i nastąpić w konkretnym miejscu, a siła grawitacji działa wszędzie, więc postawienie tablicy na stopie fundamentowej w jakimkolwiek miejscu powodowałoby jej trwałe związanie z gruntem w tym miejscu. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że wykonywanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym stanowi instalację. Jeżeli natomiast to urządzenie stawiane jest na gruncie, to z uwagi na działanie obciążeniowe stopy fundamentowej, stwierdzamy, że nastąpiło trwałe związanie urządzenia z gruntem, a zatem, że zostały wykonane roboty budowane polegające na budowie. Zakres i ilość wykonanych robót budowlanych jest ten sam w obu przypadkach, lecz w każdym z nich mamy do czynienia z innym rodzajem robót, raz z instalacją, raz z budową. Zdaniem strony skarżącej, te same czynności nie mogą być kwalifikowane odmiennie tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa takiego rozróżnienia nie formułują. Oznacza to, że to nie waga urządzenia reklamowego decyduje o tym czy jest ono trwale związane z gruntem, ale zakres i charakter wykonanych robót budowlanych – robót mających na celu doprowadzenie do trwałego związania z gruntem. Skarżąca spółka podniosła, że o tym czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje jego wielkość, gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania z gruntem. Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Masa tych obiektów z uwagi na działanie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uznając, że przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Na wstępie wskazać należy, iż zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę – na zasadach ogólnych – wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jest budowlą. Kwestią sporną w tej sprawie było to, czy do wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej posadowionej na fundamencie prefabrykowanym objętej zgłoszeniem inwestora ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy przepis ogólny art. 28 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że objęta zgłoszeniem dwustronna tablica reklamowa typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3m (18m2), łącznej wielkości z ozdobnymi ramami 6,36 x 3,36 m, posadowiona na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 3,20 m i wysokości nogi 4,70 m stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno użytkową całość. Jej ustawienie na nieruchomości uniemożliwia jakiekolwiek inne jej zagospodarowanie. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w projekcie budowlanym, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowa tablica ma być ustawiona na żelbetonowym fundamencie blokowym z betonu B20 o wymiarach podstawy 3,40 x 3,20 m i ciężarze Q=102,6 kN. To, że jest to obiekt przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (przykładowo wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca wprost stanowi o nietrwałym związaniu z gruntem niektórych tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe), ponieważ ich masa z uwagi na działanie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie. Ustawodawca wyróżnił te obiekty budowlane, stosując kryterium przeznaczenia do czasowego użytkowania. Obiekty te nie są trwale związane z gruntem i takiego związania ze względu na bezpieczeństwo ich użytkowania nie wymagają, co zostało wyraźnie przesądzone w ustawie. Tablice i urządzenia reklamowe nie zostały zaliczone do tej kategorii obiektów budowlanych, dlatego o konieczności ich trwałego ich związania z gruntem decyduje ich wielkość, masa i konstrukcja. Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż wykonanie objętej zgłoszeniem inwestora tablicy reklamowej nie będzie stanowiło instalowania tablicy reklamowej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, tylko realizację budowli w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), dla której na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Wykonywanie bowiem obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak fundament, czy konstrukcja nośna jest budową, w rozumieniu z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Natomiast instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy tylko tych robót budowlanych, które nie są budową. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.