II SA/Gd 99/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 grudnia 2001 r. Rada Gminy D., na podstawie art. 26 w związku z art. 7-12, art. 18-21, art. 27-29 oraz 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu R., którą odmówiła uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części działki nr [...] – dotychczas tereny lasów i zadrzewień, która miała być przeznaczona pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. W tym samym dniu Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi D., P., R., S., P. i T.. W dniu 29 grudnia 2008 r. S. M. wezwał Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o uchylenie uchwał Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. o numerach [...] oraz [...], jako podjętych z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż podstawą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego było przeprowadzenie procedury, która rozpoczyna się poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu zgodnie z art. 12 ust. 1, a następnie wynikającej z art. 18 ust. 2 tej ustawy. Całość postępowania dotyczyła obszaru określonego uchwałą nr [...] z dnia 26 czerwca 2001 r. Według skarżącego nie ma możliwości objęcia planem zagospodarowania przestrzennego innego obszaru, niż wynikający z uchwały podjętej w trybie art. 12 ust. 1 i bez odpowiedniego powtórzenia procedury wynikającej z art. 18 ust. 2 dla zmienionego obszaru. Brak było jego zdaniem podstawy prawnej dla pominięcia działki nr [...] w treści planu zagospodarowania przestrzennego i do wydania uchwały nr [...]. Następnie S. M. w dniu 11 lutego 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwały Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. o numerach [...] oraz [...]. Skarżący domaga się stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie stwierdzenia, iż uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. W skardze zarzuca naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały bez podstawy prawnej oraz art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego uchwała nr [...] zapadła bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i narusza tym samym przepisy art. 7 Konstytucji RP. Wskazuje, iż uchwała ta nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym i najprawdopodobniej nie została przesłana do Wojewody. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej odrzucenie. Rada zarzuciła stronie skarżącej naruszenie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewykazaniu przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi oraz art. 50 § 1, art. 57 § 1 pkt 3 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy, "mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na niezawarciu w skardze określenia naruszenia interesu prawnego skarżącego". Skarżąca nadto wskazała na naruszenie przez stronę skarżącą prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, art. 12 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Gminy podała, iż skarga nie zawiera określenia naruszonego interesu prawnego. Takie sformułowanie skargi nie spełnia wymagań wynikających z art. 50 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja wnoszącego skargę we własnym imieniu ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi. Niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi i niewskazanie w skardze określenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, uzasadnia zarzuty dotyczącego naruszenia przepisów art. 50 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S. M. w odpowiedzi na pismo Rady Gminy wskazał, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym daje każdemu, czyj interes prawny został naruszony prawo do zaskarżenia aktu wydanego przez organ gminy. Jego interes prawny został w sposób oczywisty naruszony obiema uchwałami. W projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu jego nieruchomość była objęta planem i przeznaczona pod zabudowę. Nie wpłynęły żadne protesty ani też zarzuty do projektu planu, tym samym projekt planu mógł być przez Radę Gminy bądź w całości zatwierdzony bądź też w całości odrzucony. Wydanie dwóch uchwał, z których jedna nie obejmuje jego nieruchomości planem, mimo iż nieruchomość była objęta projektem planu i drugiej w której odmówiono uchwalenia planu jedynie dla jego nieruchomości wprost wskazuje, iż jego prawa zostały naruszone, zatem zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Rada Gminy nie wskazała, na jakiej podstawie przyjęła, iż mógłby mieć zastosowanie przepis art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto w jaki sposób skarżący składając skargę miałby naruszyć przepis art. 12 ust. 1 i 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP. Pismem z dnia 30 marca 2009 r. Rada Gminy uzupełniając swoje stanowisko ponownie wniosła o odrzucenie skargi wskazując, iż skarga została wniesiona do Sądu przed upływem ustawowego 60 dniowego terminu do jej rozpatrzenia przez organ, co stanowi w ocenie organu naruszenie art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przewodniczący Wydziału II w WSA w Gdańsku zarządzeniem z dnia 26 lutego 2009 r. rozdzielił skargi zawarte w piśmie 10 lutego 2009 r. przez odrębne zarejestrowanie skargi na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 99/09) i na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 100/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Niniejsza skarga dotycząca uchwały Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd ustalił na podstawie akt administracyjnych oraz z urzędu, kierując się oświadczeniem pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 22 października 2009 r., iż przedmiotowa uchwała poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 stycznia 2001 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi na wezwanie nie została wniesiona odpowiedź ze strony Rady Gminy D.. Natomiast w dniu 28 czerwca 2007 r. S. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Rady Gminy D. polegającą na nierozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z wydania uchwały z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...]. W sprawie sygn. akt II SAB/Gd 39/07 postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2008 r. skarga została odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie WSA w Gdańsku wskazał w uzasadnieniu, że w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Podzielając w pełni tak wyrażony pogląd, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że kolejne, z dnia 29 grudnia 2008 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą samą uchwałą nie może być uznane za skuteczne, a termin do wniesienia niniejszej skargi należy liczyć od momentu skierowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwania z dnia 28 grudnia 2001 r. Ugruntowane już stanowisko zajęte przez sądownictwo administracyjne wskazuje, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, ze zm.) traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli, prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako surogat środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Tym samym, wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (vide: postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 wydane na gruncie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz następnie powtórzone w obecnie obowiązującym stanie prawnym w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06, a także postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 754/08, Baza orzeczeń LEX nr 506026, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 605/09, Wspólnota z 2009 r., nr 38, poz. 28, podobnie postanowienie WSA w Łodzi z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 678/08, Baza orzeczeń LEX nr 504538). Istotne jest również, iż naruszenie prawa wykazywane w obu wezwaniach jest tożsame, wykazuje skarżący naruszenie Konstytucji i zasady praworządności, różnią się wezwania jedynie powoływanymi przepisami prawa, co pozostaje jednak bez znaczenia. Tym samym, zdaniem Sądu, ponieważ S. M. wyczerpał uprzednio prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy w D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponowne kwestionowanie tej uchwały przez tego skarżącego jest niedopuszczalne. Jednocześnie, w ocenie Sądu, termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę upłynął po upływie 60 dni od daty złożenia pierwszego wezwania (wniesionego dnia 28 grudnia 2001 r.), zatem niniejsza skarga złożona w dniu 11 lutego 2009 r. wniesiona została po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż początek biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania skargi, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie (vide: postanowienie NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 15/07, Baza orzeczeń LEX nr 351169, także uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a., skargę odrzucił.