II OSK 372/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA del. Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 817/08 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 817/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] grudnia 2004 r. w częściach dotyczących skarżących J. F. i M. F. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 11 maja 1999 r. Rada Miejska w Bielsku – Białej podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Bielska-Białej w zakresie usług przy ul. Warszawskiej (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 55/99 z dnia 14 grudnia 1999 r.), która weszła w życie z dniem 29 grudnia 1999 r. Uchwała ta obejmowała swym zakresem działkę nr [...] o pow. 1, 9407 ha położoną w Komorowicach Śląskich. Nieruchomość ta od 1994 r. była współwłasnością w częściach równych P. M. i M. F.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2000 r. (sygn. akt [...]) udział P. M. nabył S. R.. W dniu 5 października 2000 r. przedmiotowa nieruchomość została w całości sprzedana L. Z. przez pozostających w ustawowej wspólności małżonków J. i M. F. oraz E. i S. R. (akt notarialny Repertorium A Nr [...]). Zawiadomieniem z dnia 22 października 2004 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej poinformował J. i M. małż. F. oraz E. i S. małż. R. o wszczęciu postępowania ustalającego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Pismo to doręczono małżonkom F. w dniu 26 października 2004 r., zaś małżonkom R. – w dniu 27 października 2004 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej ustalił z urzędu wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w Komorowicach Śląskich na kwotę 675.366 zł, zobowiązując J. i M. F. oraz E. i S. R. do wpłaty tej kwoty w terminie miesiąca od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na usługi związane z obsługą podróżnych (stacja paliw, hotel, motel oraz uzupełniające usługi gastronomii, handlu, obsługi i naprawy pojazdów), podczas gdy w poprzednio obowiązującym planie (uchwała Nr LVII/790/94 z dnia 26 maja 1994 r.) był to teren upraw polowych z możliwością lokalizacji rzemiosła nieuciążliwego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla E. i S. R. i w tej części umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że skarżący E. i S. R. nabyli udział w przedmiotowej nieruchomości już po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego tj. w dniu 12 lipca 2000 r., a więc nie było podstaw prawnych do obciążenia ich opłatą planistyczną. Wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. (sygn. akt I SA/Gl 483/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. F. i M. F., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej. Na skutek skargi kasacyjnej J. F. i M. F., wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 336/07), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przeprowadzone przez Sąd I instancji postępowanie sądowe dotknięte było wadą skutkującą jego nieważnością, gdyż uczestnicy tego postępowania E. i S. R. zostali pozbawieni możności obrony swych praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po ponownym rozpoznaniu tej sprawy uznał, iż skarga J. F. i M. F. zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd wskazał, iż przepis ten przewiduje obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty jedynie na osoby uzyskujące ze zmiany planu korzyści finansowe, a więc te, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. Organ I instancji jako adresatów decyzji wskazał jednak również E. i S. R., którzy stali się współwłaścicielami nieruchomości dopiero po wejściu w życie planu miejscowego. Organ odwoławczy zasadnie zatem - zdaniem Sądu - uchylił rozstrzygniecie podjęte przez Prezydenta Miasta Bielska – Białej w części odnoszącej się do E. i S. R. i umorzył prowadzone wobec nich postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji stwierdził, iż pomimo zaadresowania decyzji do dwóch małżeństw będących współwłaścicielami nieruchomości w częściach równych, organ I instancji określił rentę planistyczną w postaci jednej całościowej kwoty bez wyjaśnienia, czy odpowiedzialność współwłaścicieli ma charakter solidarny czy też indywidualny, a jeśli tak, to w jakich częściach współwłaściciele powinni ustaloną kwotę uiścić. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy w tym zakresie, pozostawił w obrocie prawnym całą ustaloną kwotę renty stanowiącą zobowiązanie nałożone jedynie na J. i M. F.. Sąd I Instancji wskazał ponadto, iż zawarta w dodatkowym piśmie procesowym argumentacja pełnomocnika skarżących J. F. i M. F., iż w 2002 r. skarżący znieśli w drodze umowy ustawową wspólność małżeńską, a tym samym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową, nie miała znaczenia dla dopuszczalności ustalenia samej opłaty planistycznej, albowiem przedmiotowa nieruchomość zbyta została przez małżonków już w roku 2000. W ocenie Sądu, kwestia ta ma jednak znaczenie dla określenia zakresu obciążeń z tego tytułu. Żaden przepis prawa nie stanowi bowiem zasady solidarnej odpowiedzialności małżonków z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, wydana po ustaniu wspólności majątkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu strony skarżącej, aby w sprawie tej doszło do naruszenia zasady nieretroakcji. Sąd wskazał, iż zarówno uchwalenie planu miejscowego, jak i zbycie przedmiotowej nieruchomości, nastąpiło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która została uchylona z dniem 11 lipca 2003 r. w związku z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 88 ust. 1 tej ustawy. W dacie wszczęcia postępowania, jak i orzekania przez organy obydwu instancji, nie obowiązywały już przepisy art. 36 ust. 3 -7 ustawy z 1994 r., stanowiące analogiczne rozwiązania prawne, jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym, łącznie z ich numeracją i brzmieniem. Organ administracji z braku normy intertemporalnej mógł wydać decyzje wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a więc przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż w odniesieniu do opłaty planistycznej stosować należy regulacje zawarte w Ordynacji podatkowej oraz że warunkiem skutecznego ustalenia zobowiązania z tytułu tej opłaty jest doręczenie stronie decyzji administracyjnej przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym wyroku, że w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych. Określony w przepisach termin pięcioletni stanowi natomiast termin do wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z 2003 r., wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Data wydania i doręczenia decyzji w tej sprawie nie ma zaś znaczenia. Taki pogląd zajęto też w literaturze ( Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 292). Sąd I instancji wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien umożliwić skarżącym zapoznanie się ze sporządzonym operatem szacunkowym i ewentualne wniesienie zastrzeżeń do tejże wyceny. Skoro w dacie zbycia przedmiotowej nieruchomości skarżący J. F. i M. F. byli jej współwłaścicielami w 1/2 części, to obciążająca ich opłata planistyczna powinna być określona adekwatnie do wysokości ich udziału w prawie własności nieruchomości. Sąd stwierdził ponadto, że wobec późniejszego zniesienia ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej na mocy umowy notarialnej z dnia [...] stycznia 2002 r. (rep. A nr [...]), obowiązek zapłaty określonej kwoty należy określić wobec każdego ze skarżących w odrębnej wysokości, adekwatnie do przysługujących im udziałów, przy istnieniu domniemania, że udziały te są równe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. F., zaskarżając to orzeczenie w części obejmującej wyłącznie jego uzasadnienie w zakresie odnoszącym się do zobowiązania jej do wniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca wniosła o zmianę uzasadnienia wyroku w zaskarżonej części. Skarga kasacyjna została oparta na następujących postawach: - naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu tj. 11 lipca 2003 r., czyli zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 29 grudnia 1999 r. oraz zbycia przez skarżących udziałów w nieruchomości w dniu 5 października 2000 r., - naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dla zachowania prawa gminy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości istotne jest wszczęcie postępowania w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące, bez względu na czas wydania decyzji ustalającej taką opłatę i uzyskania przez nią cech ostateczności, - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi przepisami prawa materialnego oraz art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek uznania za zgodne z prawem prowadzenia postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o przepisy tego kodeksu, mimo, że na mocy art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sprawie powinny znaleźć – jako szczególne - zastosowanie przepisy Ordynacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w stosunku do skarżących zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania w celu ustalenia czy ciążył na nich z mocy art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Jednak do chwili utraty mocy przez tą ustawę Prezydent Miasta Bielska-Białej nie wszczął postępowania i nie wymierzył tej opłaty. Skarżąca podniosła, iż z przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało jednak przed tą datą wszczęte. Nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty opłaty planistycznej na podstawie przepisów, które jeszcze nie obowiązywały, w czasie, gdy zaszły zdarzenia powodujące powstanie obowiązku jej uiszczenia nastąpiło wbrew zasadzie niedziałania prawa wstecz i z naruszeniem art. 7 i 84 Konstytucji RP. Zdaniem strony skarżącej, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jako niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ustaleniu w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, jako ustawy szczególnej w stosunku do k.p.a. (art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym pięcioletni termin na dochodzenie przez gminę "roszczeń" o zapłatę renty planistycznej jest terminem przedawnienia, o którym mowa w Ordynacji podatkowej. Decyzja w przedmiocie opłaty planistycznej jest decyzją ustalającą zobowiązanie do zapłaty, które wygasa po upływie 5 lat, o ile w tym czasie decyzja nie zostanie doręczona stronie. W niniejszej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej nie została doręczona skarżącej w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Skarżąca podniosła, iż decyzja ta, podobnie jak decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe ma charakter konstytutywny. Przed jej wydaniem zobowiązanie nie istnieje. Wszczęte w sprawie postępowanie może zakończyć się odmową nałożenia opłaty albo umorzeniem postępowania. Dopiero skierowanie do strony decyzji jest równoznaczne z "wnoszeniem" przez organ gminy o zapłatę renty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376, postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 126, postanowienie NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 107/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma bowiem istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. (II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku. W związku z powyższym uznać należy, iż skarga kasacyjna J. F. jest dopuszczalna. Zarzuty podniesione przez skarżącą w tej skardze kasacyjnej nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku w postaci zmiany uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej zaskarżonej decyzji wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Sądowi I instancji nie można przede wszystkim skutecznie zarzucić błędnego zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Rację ma skarżąca, iż zdarzenia, które stanowiły podstawę ustalenia przez organy administracji opłaty planistycznej miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Bielska-Białej w zakresie usług przy ul. Warszawskiej dokonano uchwałą Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 11 maja 1999 r., która weszła w życie z dniem 29 grudnia 1999 r. Natomiast zbycie udziału w prawie własności nieruchomości przez skarżącą i jej męża M. F. nastąpiło w dniu [...] października 2000 r. W tym czasie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W związku z tym, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w stosunku do skarżącej w dniu 26 października 2004 r., do sprawy tej nie mógł mieć zastosowania przepis przejściowy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż o spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie postępowania w tej sprawie w okresie obowiązywania nowej ustawy pociągało za sobą obowiązek organów administracji zastosowania przepisów nowej ustawy również do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie, jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przez organy administracji i Sąd I instancji zasady niedziałania prawa wstecz powinien być jednak rozważony z uwzględnieniem skutków prawnych, jakie powodowało zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany pod rządami starej ustawy i po wejściu w życie ustawy nowej. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym brzmiał: "Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Natomiast przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepisy te w identyczny sposób określają więc obowiązek zbywców nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany uiszczenia opłaty planistycznej. Również przepisy art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące pięcioletniego terminu "dochodzenia" przez gminę tej opłaty są powtórzeniem przepisów art. 36 ust. 7 w zw. z 36 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, iż uregulowania poprzednio obowiązującej ustawy dotyczące opłaty planistycznej nie były bardziej korzystne dla strony, były takie same. Nałożenie przez organy administracji na skarżącą opłaty planistycznej w oparciu o przepisy jeszcze nie obowiązujące w czasie, gdy zaszły zdarzenia warunkujące ustalenie tej opłaty, nie stanowi naruszenia zasady nieretroakcji, gdyż w świetle przepisów nowej ustawy w żaden sposób sytuacja prawna strony w tym zakresie nie uległa zmianie. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Zgodnie z art. 6 Ordynacji podatkowej podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Opłata planistyczna, choć jest świadczeniem publicznoprawnym, przymusowym i bezzwrotnym, nie może być uznana za podatek w rozumieniu tego przepisu, gdyż nosi cechy świadczenia ekwiwalentnego, albowiem jest ona wymierzona tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość danej nieruchomości i w terminie 5 lat od uchwalenia takiego planu nieruchomość ta zostanie sprzedana (podobnie wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 826/08, wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II OSK 438/08 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto podstawa prawna podatku powinna wynikać z ustawy podatkowej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ustawa podatkowa to ustawa dotyczącą podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech nie ma ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 217 Konstytucji RP wyraża zasadę wyłączności ustawowej w prawie podatkowym, zgodnie z którą zakres przedmiotowy i podmiotowy, stawki podatkowe, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków powinny być unormowane tylko w ustawie podatkowej. Tych wymogów z całą pewnością nie spełniają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która tych kwestii nie reguluje. Zatem nie można domniemywać zastosowania tej Ordynacji, ani też jej rozszerzająco interpretować. Ponadto, gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie do opłaty planistycznej przepisów Ordynacji podatkowej, to zastosowałby odesłanie do tej ustawy, jak to uczynił np. w art. 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j . Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w sprawach dotyczących opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych. Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż opłata planistyczna nie ma charakteru fiskalnego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. (OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek opłaty, o której mowa, powstaje jako wynik prowadzenia przez gminę określonej polityki przestrzennej. Jest niezależny od podmiotu zobowiązanego z tego tytułu i nie jest powiązany z jego aktywnością czy też zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy (np. spadek). Celem opłaty nie jest wywieranie wpływu na zachowanie zobowiązanych. Natomiast w wyroku z dnia 28 października 2009 r. (II OSK 1517/07, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zobowiązanie do zapłaty renty planistycznej ma związek z polityką przestrzenną gminy, której bezpośrednim celem nie jest jak w przypadku świadczeń fiskalnych pomnażanie dochodów, lecz zapewnienie ich równowagi, z uwagi na obowiązki związane z realizacją roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wynikających z uchwalenia albo zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taką wykładnię w systemie prawa potwierdza rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), które jednoznacznie rozróżnia zasady określania wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby zobowiązań podatkowych (§ 49) od określania wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 50)". Pogląd, iż do opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, lecz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1517/07, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 826/08, wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II OSK 438/08, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 1030/07; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. OSK 408/07; wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 563/05 wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując stwierdzić należy, iż to, że opłata planistyczna jest niepodatkową należnością budżetu gminy nie przesądza jeszcze o tym, że w sprawach jej ustalania właściwe są przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy Ordynacji, przy braku odpowiedniego odesłania, mogą być stosowane do opłat, których materialne podstawy wynikają z ustaw podatkowych. Sąd I instancji trafnie więc uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Niezasadny jest także podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dla zachowania prawa gminy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości istotne jest wszczęcie postępowania w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące, bez względu na czas wydania decyzji ustalającej taką opłatę i uzyskania przez nią cech ostateczności. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 (tj. roszczenia do gminy o odszkodowanie za szkodę związaną z obniżeniem wartości nieruchomości), można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Powołany przepis stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 ustawy). Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Pięcioletni termin dochodzenia tych roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów. "Zgłoszenie roszczenia" przez gminę w okresie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące powinno nastąpić poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w tym terminie. Jest to jednolity i ugruntowany już pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91; , wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II OSK 438/08, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 944/07, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 984/07 wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2007 r., II SA/Kr 276/06, Lex nr 507640, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., IV SA/Wa 696/06, Lex nr 316747). Za datę wszczęcia postępowania z urzędu w orzecznictwie sądowym przyjmuje się datę pierwszej czynności, której adresatem jest strona. Zwykle taką czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a., wyrok NSA z dnia 4 marca 1981 r., ONSA 1/1981, poz. 15). Wprawdzie zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz, prezydent miasta ustala przedmiotową opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego przesłanego mu przez notariusza, który sporządził umowę, jednak przepis ten nie przemawia za tym, iż przedmiotowa opłata powinna być w terminie pięciu lat ustalona decyzją ostateczną. Przepis art. 37 ust. 6 ustawy ma charakter instrukcyjny, dyscyplinujący organy gminy do wydania decyzji. Należy ponadto zauważyć, że bieg terminu pięcioletniego, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy rozpoczyna się od daty wejścia w życie uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Organ wszczyna postępowanie administracyjne tylko wtedy, gdy otrzyma wypis z aktu notarialnego przesłany mu przez notariusza i dojdzie do wniosku, iż zachodzą przesłanki, których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Organ gminy nie ma wpływu na to, kiedy właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Może to nastąpić nawet kilka dni przed upływem pięcioletniego terminu. Wydanie w tym wypadku decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu nieruchomości, nawet tylko przez organ I instancji byłoby niemożliwe, choćby z uwagi na obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.