I SA/Wa 1235/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.P. od decyzji wydanej przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z upoważnienia Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca K.P. w dniu 29 października 2009 r. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w uzasadnieniu decyzji jako podstawę wyliczenia dochodu rodziny powołał art. 5, art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinie ( Dz. U. nr 105, poz. 881). Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w W. ustalił, ze skarżąca K.P. od 1 września 2009 r. powróciła do pracy po urlopie wychowawczym i uzyskała dochód za pierwszy pełny miesiąc tj. wrzesień w kwocie [...] zł. Organ I instancji ustalił, ze dochód rodziny skarżącej K.P. za 2008 rok wyniósł [...] zł., miesięcznie wynosił [...] zł. Organ I instancji miesięczny dochód za 2008 r. tj. kwotę [...] zł powiększył o dochód uzyskany przez skarżącą po zakończeniu urlopu wychowawczego tj. kwotę [...] zł., co dało kwotę [...] zł., a następnie tak wyliczony dochód podzielił przez ilość osób w rodzinie i ustalił, ze po dokonanym przeliczeniu dochód wyniósł [...] zł na osobę w rodzinie. Organ I instancji wskazał, ze dochód ten przekracza kryterium dochodowe określone w przepisach o świadczeniach rodzinnych kwalifikujące do przyznania zasiłku rodzinnego tj. kwotę 504 zł. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działając z upoważnienia Burmistrza W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.P. od powołanej wyżej decyzji – zaskarżoną decyzje utrzymało w mocy. Organ odwoławczy powtórzył na organem I instancji wyliczenie dochodu członka rodziny skarżącej. Tak jak organ I instancji organ odwoławczy ustalił dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę na kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium odwoławcze uznało za bezpodstawne zarzuty skarżącej odnośnie błędnego postępowania organu I instancji w zakresie ustalania dochodu rodziny i odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K.P.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie - art. 3 ust 2, art. 5 ust. 1 i ust. 4a, art. 6, art. 8 ust 3a, art. 11 a, ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinie, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie, poprzez przyjęcie iż zasiłek rodzinny na dziecko wraz z dodatkiem nie przysługuje, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodu liczonego z pominięciem ustawowej definicji, w oparciu o definicję wskazaną w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, regulującą omawianą kwestię w sposób odmienny i niekorzystny dla obywatela, - art. 8, 9,11, 107 § 113 kpa, z uwagi na to, ze uzasadnienie organu ogranicza się do wymienienia przepisów prawa i nie ustosunkowuje się do podniesionych zarzutów, - art. 7, 8, 87, 92 ust. 1 Konstytucji RP wraz z art. 6 kpa poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, ze § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinie jest niezgodny z Konstytucją RP. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny. Skarżąca wskazała, ze organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do jej zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podniosła, ze zastosowanie § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. tak jak to zrobił organ odwoławczy prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem zmniejszałoby lub wykluczało wysokość świadczenia w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc. Skarżąca wskazała, że przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje organom państwowym otaczać szczególną troską rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżąca powołała na poparcie swoich zarzutów powołała orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. (Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 710/09, z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1200/08, wyrok WSA w Olsztynie z 14.04.2010 r., sygn. akt II są/Ol 161/10, WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 544/09, WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 299/09, WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 178/09, z dnia 22 maja 2009 r., ,sygn. akt II SA/Łd 305/09 i z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 222/09). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Istota niniejszej sprawy przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej polega na zbadaniu czy organy administracji publicznej dokonały prawidłowego ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu z którego dochody te należy uwzględnić. Zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., przy obliczaniu dochodu rodziny, uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. oraz Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w W. dokonały ustalenia dochodu rodziny również biorąc pod uwagę § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta jest w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten (art. 3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro, zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty wynagrodzenia uzyskanego z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. I OSK 1842/07). Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia dochodu rodziny wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok WSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. II SA/Ol 409/09, wyrok WSA z 22 maja 2009 r., sygn. II SA/Łd 305/09). Stwierdzić należy, iż § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły więc art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei miało wpływ na wynik postępowania. Z tych względów należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.