II SA/Gl 437/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik spr., Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent-stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w T. i Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla gminy oddala skargi. Rada Miejska w M. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą z dnia [...]r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" – po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w T. (PWiK) z dnia [...] r. – odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M. na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W obszernym uzasadnieniu tej uchwały Rada Miejska wskazała, iż przedstawiona do zatwierdzenia taryfa zawiera zapisy naruszające obowiązujące w tym przedmiocie przepisy prawa. Naruszenia te zostały podzielone w uzasadnieniu na sześć grup. W pierwszej kolejności wskazano, że taryfa narusza przepis art. 2 pkt 13 ustawy poprzez wprowadzenie w dwóch grupach spośród taryfowych grup odbiorców usług, tj. w grupie I i w grupie IV, dwóch stawek opłat abonamentowych. W ocenie Rady zróżnicowanie stawek opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców usług. Dalej wskazano na niezgodność pomiędzy przyjętymi w taryfach przez "A" okresami rozliczeniowymi a stosowaną w tym zakresie praktyką wykonywanych czynności rozliczeniowych. Taki stan rzeczy czyni rozbieżność pomiędzy kalkulacją cen i stawek opłat, o której mowa w § 13 ust. 3 i 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", a alokacją kosztów na taryfowe grupy odbiorców i wymogami, o jakich mowa w § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia. Ponadto stan taki podważa koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Kolejne naruszenie polega w ocenie Rady na zaproponowaniu w taryfach cen i stawek opłat abonamentowych niezgodnie z zasadami określonymi w § 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia. Zaproponowane koszty zostały określone niezgodnie z kryteriami i wymogami, o jakich mowa w § 7 ust. 1 pkt oraz w § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a równocześnie nie są kosztami, o jakich mowa w § 2 pkt 8 rozporządzenia. Dalej zarzucono, że alokacja kosztów eksploatacji i utrzymania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na poszczególne grupy odbiorców usług dokonana została wbrew określonym zasadom, metodom i współczynnikom alokacji kosztów, o jakich mowa w § 11 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia. W kolejnej grupie znalazł się zarzut naruszenia kryteriów różnicowania cen i stawek opłat, o jakich mowa w § 13 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia. Wreszcie wskazano, że zastosowana tabela F jako załącznik do uzasadnienia wniosku taryfowego zawiera szereg nowych danych i informacji w porównaniu do treści wzoru określonego rozporządzeniem, co czyni ją niezgodną z § 19 ust. 4 rozporządzenia. Na powyższą uchwałę wniesione zostały dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pierwszą z nich wniosło "A" Sp. z o.o. w T. w trybie art. 101 u.s.g. po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Druga skarga wniesiona została przez Wojewodę [...], działającego jako organ nadzoru – w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 517/10, sprawa ze skargi Wojewody [...] została połączona ze sprawą ze skargi "A" do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarżące "A" zarzuciło zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa, a to: 1. art. 24 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez niedokonanie przez Burmistrza Miasta M. weryfikacji kosztów w oparciu o ewidencję księgową "A" pod względem celowości ich ponoszenia oraz niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności; 2. art. 2 Konstytucji RP i zasady zaufania do Państwa oraz zasady dobrej legislacji; 3. art. 24 ust. 5 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy przez przyjęcie, że ten ostatnio wskazany przepis dopuszcza różnicowanie stawek opłat jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców usług; 4. art. 24 ust. 5 ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i art. 2 pkt 13 ustawy przez kwestionowanie zasadności określenia przez "A" różnych grup taryfowych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 5. art. 24 ust. 5 ustawy w związku z § 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustalone w taryfach podwyżki cen i stawek opłat naruszają przesłankę ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz § 7 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 1 pkt 4 i § 2 pkt 8 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie planowanych realnych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów i przyjęcia jako jedynego wyznacznika tych zmian wskaźnika inflacji założonego w projekcie ustawy budżetowej; art. 2 pkt 2 ustawy wskutek uznania, że przyjęty w kalkulacjach poziom start wody, pomimo tendencji spadkowych, jest kosztem nieuzasadnionym; 6. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy poprzez przyjęcie, że ocena zgodności z przepisami przedłożonych taryf obejmuje także badanie poziomu marży zysku; 7. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy w związku z § 11 ust. 5 rozporządzenia w wyniku przyjęcia niedopuszczalności podziału kosztów na podstawie współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o ewidencje księgową; 8. art. 24 ust. 5 ustawy w związku z § 19 ust. 4 rozporządzenia w wyniku przyjęcia niedopuszczalności wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji w tabeli F stanowiącej załącznik do uzasadnienia wniosku. Wskazując na powyższe zarzuty "A" wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Z kolei Wojewoda "A"i w swojej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z art. 24 ust. 5 ustawy. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera w swojej treści wskazania przepisów prawa, które miałyby być naruszone przez "A" we wnioskowanej do zatwierdzenia taryfie. Przepisy te zostały przywołane jedynie w załączniku do uchwały. Dalej organ nadzoru, odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdza i wykazuje, że podniesione przez Radę naruszenia prawa w istocie nie mają miejsca, a tym samym zarzuty te nie są uzasadnione, co winno skutkować uwzględnieniem skargi. W odpowiedziach na skargi Gmina Miasteczko "A" wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko, jakie jej Rada zawarła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Obie skargi, jakkolwiek uznać je należało za dopuszczalne, nie zasługują na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oceniając na wstępie dopuszczalność skarg, wskazać przyjdzie, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie ww. terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle powyższego skargi, jako spełniające wymogi prawa należało uznać za dopuszczalne. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny kontrolowanej uchwały zauważyć warto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). To spostrzeżenie jest o tyle istotne, że kontrola Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie sprowadza się do kontroli zaskarżonej uchwały – nie zaś do kontroli taryf, których zatwierdzenia odmówiono tą uchwałą. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak wynika z przepisu art. 24 taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Uchwała powyższa jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia taryf, co oznacza, że rada gminy we wskazanym wyżej terminie podejmuje uchwałę o ich zatwierdzeniu albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 3 i 4 ustawy). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu organu nadzoru, że zaskarżona uchwała nie wskazuje w swojej podstawie przepisów prawa, niezgodnie z którymi wnioskowane taryfy zostały sporządzone, stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie organ stanowiący gminy winien wskazać w uchwale odmawiającej zatwierdzenia taryf te przepisy prawa, które stanowią o niezgodności z prawem przedłożonej do zatwierdzenia taryfy. Wbrew jednak twierdzeniom organu nadzoru przepisy takie zostały przez Radę Miejską wskazane. Faktem jest, że ich wskazanie dokonane zostało jedynie w załączniku do uchwały, jednakże zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały załącznik ten stanowi jej integralną część. Nie można zatem twierdzić, że Rada nie wskazała tych przepisów. W powołanym przez organ nadzoru wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08, wyrażono co prawda pogląd, że przepisy te należy wskazać w podstawie prawnej uchwały i w jej uzasadnieniu, jednakże w wyroku tym dopuszczono sytuację, w której przepisy te będą wskazane w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i jak wyżej wskazano stwierdza, że właśnie taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Spełnienie ustawowej przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf należy w świetle art. 24 ust. 5 ustawy uznać za zaistniałe w sytuacji, jeżeli taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem. W ocenie Sądu wystarczy przy tym, że jeżeli chociażby jeden z zarzutów dotyczących niezgodności z prawem taryf był uzasadniony, to uchwała odmawiająca ich zatwierdzenia będzie uchwałą odpowiadającą prawu nawet w sytuacji, gdyby pozostałe motywy jej podjęcia i wskazane naruszenia okazały się chybione. Obowiązkiem bowiem rady gminy jest podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf albo uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Oznacza to, że rada zobowiązana jest traktować wnioskowaną do zatwierdzenia taryfę jako jeden dokument i albo ją w całości zatwierdzić albo w całości odmówić jej zatwierdzenia. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że rada może jedynie zatwierdzić lub odmówić zatwierdzenia przedłożonej taryfy w całości – nie może natomiast sama dokonywać jej zmian ani modyfikacji w jakimkolwiek zakresie, również w zakresie polegającym na wybiórczym jej zatwierdzeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 870/08). Przyjmując określone wyżej kryteria kontroli uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf, Sąd uznał, że co najmniej wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały niezgodność przedłożonej taryfy z art. 2 pkt 13 ustawy polegająca na ustaleniu różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej (grupa I i IV) jest uzasadniona. Podzielić bowiem należy stanowisko Gminy, że z treści § 5 rozporządzenia nie wynika swoboda ustalania stawek opłat abonamentowych, w szczególności nie wynika dopuszczalność wprowadzenia więcej niż jednej stawki w obrębie tej samej grupy taryfowej. Zasadnie w tym zakresie Gmina powołała się na wyrok tut. Sądu z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 2/09. Jakkolwiek rzeczywiście orzeczenie to wydane zostało w odmiennym stanie faktycznym, to wyrażona w nim ocena, że zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców i nie można w związku z tym ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy - w pełni znajduje odniesienie w stosunku do każdej regulacji w tym zakresie, w tym do przedłożonych do zatwierdzenia taryf w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym przyjdzie, że wyrażony w powołanym wyroku pogląd został w pełni podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1258/09, oddalił skargę kasacyjną. Pogląd ten w pełni akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe przesądza o zasadności odmowy zatwierdzenia taryf, a tym samym o prawidłowym zastosowaniu przez Radę Miejską w M. art. 24 ust. 5 ustawy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zatem wszelkie inne zarzuty podniesione w skargach. Jak bowiem wyżej wywiedziono nawet, jeżeli któreś z nich okazałyby się zasadne, to i tak nie miałyby wpływu na treść zarówno kontrolowanej uchwały, jak i orzeczenia Sądu. Skoro zatem zaskarżona uchwała odpowiada prawu, to brak było podstaw do uwzględnienia skarg, a tym samym podlegały one oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.