II OSK 472/11

Sygn. akt II OSK 472 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 699/10 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz A. R. kwotę 1300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zgłaszającą sprzeciw w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 20 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu) A. R. dokonała zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w S., na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Szczecin na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zgłosił sprzeciw w sprawie robót objętych powyższym zgłoszeniem, uzasadniając go sprzecznością z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. R., Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość, na której planowane jest usytuowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wielgowo – Sławocisze - Zdunowo" w Szczecinie, przyjętym uchwałą Rady Miasta Szczecin nr LV/1025/06 z dnia 24 kwietnia 2006 r. (zwanej dalej planem) w granicach terenu oznaczonego symbolem D.W.1053.MN,U. Zgodnie z § 59 ust. 6 tej uchwały, określającym szczegółowe ustalenia dotyczące obsługi inżynieryjnej dla tego terenu, ścieki mają być odprowadzane w oparciu o sieci uzbrojenia w ul. [...]. Z ustaleń ogólnych planu wynika jednak, że do czasu budowy sieci kanalizacyjnej dopuszcza się zastosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków (§ 6 ust. 6 pkt 5 planu). Zgłoszenia wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym nie można, więc zakwalifikować jako bezodpływowego zbiornika do gromadzenia ścieków. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na to, że inwestycja objęta zgłoszeniem jest sprzeczna z planem zasadnym było wniesienie sprzeciwu. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. R., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie: art. 30 ust. 5a pkt 2 Prawa budowlanego, art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącej wbrew ustaleniom organów przedmiotowe zgłoszenie na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji tymczasowych zbiorników bezodpływowych na ścieki nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cytując art. 5 ust. 1 pkt 2 w.w. ustawy z dnia 13 września 1996 r., skarżąca podkreśliła, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest rozwiązaniem uznanym za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zawartego w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną. Sąd zaakceptował ustalenia i wnioski zawarte w decyzji kontrolowanej i stwierdził, iż zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalnej ścieków z drenażem rozsączającym dotyczy innego urządzenia niż wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości. Z treści postanowień tegoż planu wynika, że do czasu wybudowania sieci kanalizacji można stosować tylko zbiorniki bezodpływowe. Sąd podkreślił, iż przepisy miejscowego planu pozostają w stosunku do przepisów innych aktów prawnych w relacji przepisu szczególnego w odniesieniu do przepisu ogólnego, między innymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W tej sytuacji, skoro odczytanie przez organ treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było prawidłowe, to zgłoszony sprzeciw zdaniem Sądu do zamiaru wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków był zasadny. Zaskarżona decyzja jest, zatem zgodna z prawem. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1. przepisu § 6 ust. 6 pkt 5 planu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala na zastosowanie, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej na terenie objętym planem, tylko i wyłącznie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, a zatem poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na inne dopuszczalne prawem rozwiązania w zakresie gromadzenia ścieków, w szczególności na rozwiązania, które w korzystniejszy sposób zapewniają spełnienie wymogów ekologii, takie jak przydomowa oczyszczalnia ścieków; 2. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające w istocie na zastosowaniu ww. przepisu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nie było podstaw do jego zastosowania, albowiem budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości przy ul. [...] w S., działka nr [...], obręb [...], znajdującej się na terenie objętym ww. planem, nie narusza przepisów tego planu, w tym przepisu § 6 ust. 6 pkt 5. W związku z tym nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nie było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu wobec budowy przydomowej oczyszczalni ścieków; 3. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zastosowaniu ww. przepisu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten powinien być zastosowany. Wbrew, bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie, żeby móc ocenić, czy doszło do naruszenia przepisów planu, konieczne było zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Na podstawie tego przepisu Sąd powinien był zbadać, czy budowa przydomowej oczyszczalni ściekowej pozwala na spełnienie wymogu utrzymania przez właściciela nieruchomości czystości, jak również czy jest to rozwiązanie dopuszczalne przepisami prawa, spełniające wymogi ekologii, a tym samym równorzędne do rozwiązania w postaci zbiornika bezodpływowego na gromadzenie ścieków; 4. przepisu art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i tym samym nie uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 2010 r. pomimo tego, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, które powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi i w związku z tym do uchylenia ww. decyzji; 2. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera w części wskazującej na konieczność jej uwzględnienia usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedstawionych w rozpoznawanej kasacji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za bezzasadną należało uznać podstawę opartą na naruszeniu dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Wyjaśnić należy, w nawiązaniu do uzasadnienia tej podstawy kasacji, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pozbawiony zasadności uznać też należało zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest zgłoszenie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. Wbrew temu, do czego zmierza argumentacja strony skarżącej nie stanowi on dyrektywy interpretacyjnej miejscowego planu. Odnosi się jedynie do elementów miejscowego planu, które plan winien zawierać, a których kontrola na tym etapie postępowania jest niedopuszczalna. W ustalonym i niekwestionowanym w sprawie stanie faktycznym za usprawiedliwione natomiast należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 6 pkt 5 planu oraz za trafny uznać należało zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W myśl § 6 ust. 6 pkt 5 planu "do czasu rozbudowy sieci wodociągowej i budowy sieci kanalizacyjnej dopuszcza się korzystanie z indywidualnych ujęć wody, a także zastosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków". Z treści powyższego przepisu wynika, że istnienie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków ma charakter tymczasowy, ograniczony m.in. do czasu budowy sieci kanalizacyjnej. Powyższa norma dotyczy jednak tylko zasad odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej i nie obejmuje wszystkich form odprowadzenia ścieków z terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Użycie zwrotu "dopuszcza się" nie może być rozumiane jako jedyna, możliwa forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem. Przepis ten nie może być interpretowany, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji oraz organy administracyjne w niniejszej sprawie w ten sposób, że oznacza on prawny zakaz zastosowania innego rozwiązania, dotyczącego odprowadzania ścieków z nieruchomości w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Przyjęta w skarżonym wyroku interpretacja, przypisuje omawianej normie prawnej treść, która z niej nie wynika. Na przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie omawianej normy nie pozwalają też inne zapisy obowiązującego planu. Podzielić trzeba argumentację strony skarżącej, która nawiązując do § 6 ust. 6 pkt 5 planu wskazywała również na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy przepis stanowi, że odprowadzanie ścieków przez przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych stanowi rozwiązanie równorzędne z odprowadzaniem ścieków poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, bowiem stosownie do tej regulacji przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez stanowiącą plan Gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tymże planie zawartych, w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z powyższych względów uznać trzeba, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć trzeba, iż przedstawiona wykładnia wymienionych wyżej norm prawnych znajduje swoje odzwierciedlenie w dotychczas wyrażanych poglądach przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07, z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1221/08, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08, z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 953/09, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10 (wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). W konsekwencji powyższych uwag za słuszny należało uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego z przyczyn wyżej opisanych, dotyczących podstaw wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia (sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uchybił powyższym normom prawa materialnego. Ponieważ we wniesionej skardze kasacyjnej skutecznie wykazano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, przy braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec wadliwości wyprowadzonych wniosków z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a uznając z przyczyn wyżej omówionych jej zasadność, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.