II SA/Lu 779/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia 10 września 2009 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Zakładu F. i M. "B. – R.’’, projektowanego na działkach nr ewid. 1407 i 1408/3 zlokalizowanych w P. przy ul. Z. W dniu 2 grudnia 2009 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] złożyła E. S. Kwestionując legalność decyzji o pozwoleniu na budowę podniosła, że decyzja wydana została mimo szeregu braków, pomyłek i uchybień, przejawiających się w tym, iż w projekcie architektoniczno – budowlanym inwestycji nie uwzględniono przewidzianej planem zagospodarowania przestrzennego podstawowej funkcji terenu, na którym ma być wzniesiona inwestycja, istnieją braki w rysunku planu zagospodarowania terenu, opis do planu zagospodarowania terenu zawiera dwie różne wielkości powierzchni zabudowy, a w projekcie brak jest wskazania powierzchni zajmowanej przez śmietniki. Dowodziła również nieprawidłowego wyliczenia powierzchni dróg i stanowisk parkingowych, zbyt małej ilość miejsc parkingowych oraz zbyt małego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W jej ocenie z projektu architektoniczno – budowlanego nie wynika również, jaka ma być wysokość planowanego budynku. Ponadto podniosła, że pozwolenie na budowę wydano nie sprawdziwszy, czy wszystkie połacie dachowe planowanej inwestycji mają pochylenie zgodne z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym usytuowana ma być inwestycja. W odpowiedzi na wezwanie do wskazania podstaw wznowienia postępowania E. S. w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. wyjaśniła, że dowody na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy są fałszywe. Podnosząc tę przesłankę E. S. oświadczyła, że jest w posiadaniu dowodów wskazujących na to, iż inwestor dokonał rozbiórki obiektu o wysokości przekraczającej 10 m, a nie wysokości 8 m. Podała również, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie wzięte przez Starostę pod uwagę w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie E. S. owe nowe okoliczności faktyczne i dowody to przedstawione przez nią braki, pomyłki i uchybienia nieuwzględnione przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W jej przekonaniu "dyskwalifikują one plan, który został zatwierdzony bądź przez brak wnikliwego przypatrzenia się mu, bądź też z niewiedzy’’. Jako trzecią podstawą, uzasadniającą zdaniem wnioskodawczyni wznowienie postępowania jest to, że w postępowaniu bez swojej winy nie brali udziału K. i J. C., których nieruchomość graniczy z nieruchomością, na której ma być wzniesiona inwestycji objęta pozwoleniem na budowę. Z uwagi na pozostawanie tej nieruchomości w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, w przekonaniu wnioskodawczyni, powinni oni brać udział w postępowaniu. Starosta decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę Zakładu F. i M. "B. – R.’’. Uzasadniając decyzję, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie podniesiono, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Uchybienia, braki i pomyłki wskazane przez E. S. były bowiem wyjaśniane w toku postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę. Podał również, że sprawa braku udziału w postępowaniu K. i J. C. była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę oraz Wojewodę, które zakończone zostało decyzją ostateczną. Ponadto o okoliczności braku udziału w postępowaniu tych osób E. S. dowiedziała się w dniu otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę wynika, że E. S. otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 17 września 2009 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 2 grudnia 2009 r. Zatem wniosek złożony został w terminie późniejszym niż 1 miesiąc liczony od dnia, w którym E. S. dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z tych powodów mając na uwadze art. 149 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S. Zakwestionowała w nim zasadność ustalenia organu I instancji jakoby o wznowienie postępowania wniosła z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Jednocześnie wyjaśniła, że wniosek o wznowienie nadała w placówce pocztowej ostatniego dnia terminu do jego wniesienia. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła organowi I instancji potwierdzenie nadania, które następnie w niewyjaśnionych okolicznościach zniknęło z akt sprawy. E. S. podniosła również, że rażąca niekompetencja jaką wykazali się pracownicy organu I instancji oraz to, iż organ ten nie dysponuje kserokopią potwierdzenia nadania doprowadziło do sytuacji, w której nie może ona dochodzić zagwarantowanych jej ustawowo praw. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu treści art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 148 k.p.a. ocenił, że odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę była zasadna. Brak jest bowiem podstaw do wznowienia postępowania ze względu na to, że - jak twierdzi E. S. – dowody, na których oparto rozstrzygnięcie w sprawie są fałszywe. Dowody te dotyczą w istocie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowania w sprawie rozbiórki. Nie mogą ona zatem prowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wznowienia postępowania prowadzić nie mogą także wskazane nowe – w ocenie E. S. – okoliczności faktyczne i dowody, które istniały w dniu wydania decyzji a nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji. Okoliczności te zostały bowiem wymienione uprzednio w piśmie E. S. z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wniosek o wznowienie postępowania wskazujący na te okoliczności złożono zaś w dniu 2 grudnia 2009 r. a więc z uchybieniem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym E. S. dowiedziała się o tych okolicznościach. Wznowieniem postępowania nie może skutkować także to, że w toku postępowania zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę nie brali udział K. i J. C. Artykuł 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje wniesienie podania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyny w nim wymienionej przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji. Zatem uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania ze względu na to, że nie brali w nim udziału K. i J. C. wymaga wyłącznie ich wystąpienia. Wystąpienie innej strony biorącej udział w postępowaniu, dla której datą powzięcia informacji jest data doręczenia decyzji, w tym wypadku 17 września 2009 r., nie może być skuteczne. W ocenie organu odwoławczego przedstawione powyżej okoliczności w świetle unormowania art. 145 k.p.a. i art. 148 k.p.a. w pełni uzasadniają odmowę wznowienia postępowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. S. żądając jej uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że wydając decyzję naruszył art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 k.p.a. i art. 145 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z naruszeniem terminu, gdy wnikliwa analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz, iż naruszył on art. 7, 9, 10, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o nie wyjaśnienie okoliczności zagubienia potwierdzenia nadania wniosku o wznowienie postępowania, wielokrotną odmowę udostępnienia skarżącej informacji i dokumentacji stanowiącej podstawę rozbiórki obiektu pierwotnie stojącego na działkach nr ewd. 1407 i 1408/3 przy ul. Z. w P., a następnie udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i poprzez niedostateczne informowanie osób zainteresowanych o ich prawach wynikających z przepisów postępowania administracyjnego oraz nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego i nienależytą jego ocenie. Uzasadniając skargę E. S. akcentowała, że od samego początku budowy zgłaszała właściwym organom nieprawidłowości w postaci niezgodności projektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi w kwestiach dotyczących parkingów, powierzchni biologicznie czynnej oraz śmietnika na odpady budowlane. Uwagi te były jednak lekceważone, a ona sama nie mogła uzyskać informacji mających istotne znaczenie w sprawie, w tym do planu powstającego obiektu. W momencie uzyskania informacji okazało się, że została wprowadzona w błąd poprzez okazanie jej kilku różnych planów budowy spornego obiektu. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na pozbawienie jej dostępu do informacji wiedzę co do niezgodności budynku z planem i przepisami technicznymi czerpała z dokonywanych przez siebie oględzin. Zaznaczyła, że niezwłocznie po powzięciu informacji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania złożyła wniosek o jego wznowienie, jednak w Starostwie zagubiono potwierdzenie nadania przesyłki. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że nieprawidłowości powołane przez nią we wniosku o wznowienie postępowania zostały dostrzeżone przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 401/10 dotyczącej odmowy wstrzymania robót budowlanych przy wspomnianym budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację mają organy dowodząc, że złożenie wniosku nie oznacza automatycznie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Rozpoczyna on natomiast wstępny etap postępowania w którym, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych ( wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011r. II OSK 1999/09 i podane tam orzecznictwo ). Przyczyny podmiotowe uzasadniające odmowę wznowienia postępowania zachodzą wówczas, gdy oczywistym jest, że podmiot, który wniósł o wznowienie postępowania nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98 – ONSA 1999, nr 2, poz. 53; tezę 2 wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 187/09 – Lex nr 562863; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/09 - Legalis), gdy o wznowienie postępowania ze względu na podstawę unormowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wniósł podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 – Lex nr 509705) oraz gdy o wznowienie postępowania wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, działająca bez przedstawiciela ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95 – Lex nr 26621). Przedmiotowe przyczyny uzasadniające odmowę wznowienia postępowania zachodzą wówczas, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie zaskarżalnej decyzji lub postanowienia (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08 – Lex nr 554884), gdy decyzja czy postanowienie nie były ostateczne, gdy podniesiono inne zarzuty niż wskazane w art. 145 § k.p.a. i 145a k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997 r., sygn. akt SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s 62; tezę 2 wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 184/09 - Legalis) jak i gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wnoszącej o wznowienie postępowania wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95 – Lex nr 26621; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06 – Lex nr 437529). W sprawie jest oczywiste, że wskazana przez skarżącą przesłanka, polegająca jej zdaniem na rozbiórce obiektu o innej wysokości, dokonana przed jej zgłoszeniem, co miałoby prowadzić do wniosku, iż dowody na podstawie których poczyniono ustalenia faktyczne w rozpoznawanej sprawie są fałszywe, nie ma żadnego związku z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Nie ma żadnych powodów, aby sądzić, że dowód na jaki powołuje się skarżąca, miał stanowić podstawę do ustalenia nie tylko okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznawanej sprawy, a więc takich, które wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czego wymaga art.145 § 1 pkt 1 kpa, ale , aby stanowił oparcie dla jakichkolwiek ustaleń w rozpoznawanej sprawie. Sama decyzja nie zawiera żadnych informacji, dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach przeznaczonych pod zabudowę. Powoływane we wniosku okoliczności mogą być istotne dla czynienia ustaleń faktycznych w toku postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego, pozostają natomiast bez wpływu na wynik sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Inne są bowiem przesłanki normatywne udzielenia pozwolenia na budowę, a inne przesłanki uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Jeśli zatem już z treści wniosku wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia organ zobowiązany jest do odmowy wznowienia postępowania ( wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r. II OSK 1747/07 LEX nr 484887 ). Zupełnie niezrozumiale jest żądanie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wznowienia postępowania może żądać strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Akt sprawy wskazują natomiast niezbicie, że skarżąca brała udział w postępowaniu, złożyła nawet odwołanie od decyzji organu I instancji. Co więcej, z treści wniosku skarżącej wynika, że żąda ona wznowienia postępowania nie z tego powodu, że sama nie brała udziału w postępowaniu, ale dlatego, że w postępowaniu nie brali udziału K. i J. C. Zauważyć jednak należy, że według art. 147 kpa inicjatywa co do wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt.4 kpa przysługuje wyłącznie stronie, która w postępowaniu została pominięta. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Oznacza to, iż bez takiego żądania wyrażonego w formie wniosku o wznowienie, organ administracji publicznej nie może z urzędu uznać, aby zachodziła przesłanka wznowieniowa ( por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010r. II OSK 796/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołany tam wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009r. II OSK 51/08 LEX nr 509705). Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że na wniosek K. i J. C., opartym właśnie na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, Starosta postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], Skoro natomiast skarżąca wniosku o wznowienie postępowania z powodu pominięcia jej udziału nie złożyła, uzasadniona była odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny. Równie uzasadniona jest odmowa wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, powołującej się na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, a to z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku. Stosownie do unormowania zawartego w art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Z analizy akt wnosić należy, że już w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. (k. 39 – 40 akt administracyjnych postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę), a więc jeszcze przed wydaniem i doręczenie jej samej decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło 17 września 2009r., skarżąca zwracała uwagę na niezgodną z planem miejscowym wysokość budynku i związane z tym ustalenia projektowe, zmieniającą się powierzchnię użytkową oraz uciążliwości dla mieszkańców. Akcentowała naruszenia przepisów technicznych dotyczących ilości miejsc parkingowych, ich odległości od granic sąsiednich nieruchomości, fikcyjną powierzchnię dróg i placów, emisję gazów na jej nieruchomość i położenie planowanej inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej, brak bilansu terenu z uwzględnieniem procentowego stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni całej działki oraz procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki. Wskazywała także na braki projektu budowlanego w zakresie niezbędnych uzgodnień bhp, przeciwpożarowych i sanitarnych, wadliwości dotyczące problemu utylizacji odpadów medycznych (śmietnik) oraz na niezachowanie niezbędnych proporcji terenów zielonych. Oczywiste jest zatem, że już w tej dacie skarżąca wiedziała o wspomnianych okolicznościach. Wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła dopiero w dniu 2 grudnia 2009 r., a więc z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 kpa. Nieporozumieniem uznać należy wywód skarżącej, że do uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania doszło z winy organu. Skarżąca przecież nie kwestionuje daty powzięcia wiadomości o odstąpieniach i uchybieniach projektu budowlanego, które podnosi we wniosku. Nie wnosiła także o jego przywrócenie. Z akt sprawy wynika natomiast, że niejasności dotyczyły złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty z dnia [...], w żadnym zaś razie wniosku o wznowienie postępowania opatrzonego prezentatą z datą 2 grudnia 2009r. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7, 9, 10, 77 i 80 k.p.a. Badanie występowania przesłanek podmiotowych czy przedmiotowych jak i zachowania terminu, o którym stanowi art. 14 k.p.a. nie wiąże się bowiem z koniecznością rozważania całokształtu materiału dowodowego sprawy. Nie ma tu bowiem miejsca merytoryczne badanie podstaw wznowienia. Natomiast bez znaczenia dla oceny tego czy organ odwoławczy naruszył czy też nie w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją art. 7, 9, 10, 77 i 80 k.p.a. pozostaje to czy w istocie odmówił on udostępnienia skarżącej informacji i dokumentacji stanowiącej podstawę rozbiórki obiektu pierwotnie stojącego na działkach nr ewd. 1407 i 1408/3 przy ul. Z. w P. a następnie udzielił pozwolenia na budowę jak i to czy niedostatecznie informował osoby zainteresowane o ich prawach wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Okoliczności te nie są bowiem w żaden sposób związane z postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją. Z tych powodów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.