VII SA/Wa 2015/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 205, poz.1585 ze zm. – zwana dalej u.s.u.s. ), oraz art. 157 § 3, art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 123 u.s.u.s. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonej M. K. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie do Sądu. W dniu 22 kwietnia 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Organ podał, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nie uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Artykuł 180 k.p.a. stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W ocenie organu toczące się w przedmiotowej sprawie na skutek wniesionego odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który ustala reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Organ nadzorczy wskazał również, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis ten ogranicza bowiem możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Z tych względów w ocenie organu administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 816/08 (publ. LEX nr 522483), w którym stwierdzono, że tryb odwoławczy nie może być utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 158 k.p.a., ani też skorzystania przez stronę z możliwości wzruszenia decyzji w tym trybie nie wyklucza, ponadto powołując się na stanowisko Prezesa ZUS zaprezentowane w decyzji Nr [...] wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył decyzji nie uchylonej lecz prawomocnej. Istotne jest jednak to, że w tym przypadku ZUS za przeszkodę w stwierdzeniu nieważności uznał prawomocność decyzji, tj. jej nie zaskarżenie do sądu. Odmiennie niż w niniejszej sprawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, iż od wydanej decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zostało wniesione odwołanie do sądu, co stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Za taką argumentacją przemawia wyraźnie treść art. 83a u.s.u.s., który zakazuje zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożył Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze zarzucono: - naruszenie prawa procesowego polegające na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 k.p.a., ponieważ nie zachodziły okoliczności umożliwiające uchylenie decyzji w tym przepisie przewidziane i w związku z tym wydanie nowej decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - obrazę prawa procesowego przez wydanie drugiej decyzji dotyczącej tej samej sprawy w związku z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym wydanie decyzji nowej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; - obrazę art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 180 przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W skardze podniesiono, iż Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wniosek ten odpowiadał wymogom art. 61 k.p.a. i powinien zostać merytorycznie rozpoznany. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje w tej samej sprawie. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż decyzja wcześniejsza tj. z 2009r. została uchylona decyzją późniejszą tj. z roku 2010r., ponieważ stało się to bez podstawy prawnej i z oczywistym naruszeniem art. 155 k.p.a. Z treści art. 180 k.p.a. wynika, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania. Zasadą jest zatem stosowanie przez ZUS przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wyjątkiem jest stosowanie innych regulacji. Skarżący powołał wyrok z dnia 4 kwietnia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. II GSK 475/07, w którym stwierdzono m.in., iż przepis art. 83a ust. 2 ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzić mogą przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej do sądu nieuprawnionego do rozstrzygania w sprawie. W tym zakresie powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. postanowienia z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 810/08 i z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/07), że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 84 ust. 4 u.s.u.s. Od decyzji, o których mowa w art. 83a tej ustawy przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami k.p.a. Ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Błędne pouczenie w decyzji co do skargi do sądu administracyjnego nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do kompetencji należącej do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że decyzja nr [...] została zaskarżona poprzez wniesienie odwołania od decyzji do Sądu Ubezpieczeń Społecznych Sądu Okręgowego w [...]. Postępowanie w sprawie nie zostało ukończone. Aktualnie pozostaje zawieszone na skutek jednoczesnego zaskarżenia decyzji wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, co zostało uznane przez sąd powszechny jako przeszkoda w kontynuowaniu postępowania odwoławczego. W tych warunkach brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na treść art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Prezes ZUS wskazał, że takie stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt III KKO 18/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1722/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08; wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt I UK 206/07). Natomiast w ocenie organu administracyjnego powołany przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/08 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Stan faktyczny sprawy dotyczył postępowania o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. W tym zakresie tryb weryfikacji przewidziany art. 83a ust. 1-3 ww. ustawy nie miał zastosowania z uwagi na odrębne uregulowanie przedmiotowej kwestii w art. 83a ust. 4. Dlatego sąd uznał, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisów regulujących kwestię stwierdzania nieważności decyzji rozstrzygającej sprawy z zakresu postępowania o ustalenie uprawnień do emerytur i rent, co oznacza, że wyczerpanie trybu odwoławczego w tego typu sprawach nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 k.p.a. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji następuje wówczas, gdy spełnione są przesłanki formalne do wszczęcia postępowania i postępowanie takie jest dopuszczalne, zarzuty dotyczące nieważności nie były przedmiotem oceny organu. Niemniej jednak organ dodatkowo podnosi, iż brak jest podstaw z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., co w kontekście odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać za uzasadnienie braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, z racji stwierdzenia, iż decyzja w przedmiocie ubezpieczenia społecznego wydawana jest adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego. Po uzupełnieniu wskazanych przez sąd ubezpieczeń braków decyzji, organ wydał nową decyzję regulującą zaistniały stan faktyczny, eliminując jednocześnie z obrotu poprzednio wydaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 u.s.u.s., oraz art. 157 § 3 i art. 180 k.p.a., w związku z art. 123 u.s.u.s. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...]. Na wstępie Sąd uznał jednakże za konieczne odniesienie się do kwestii właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, nie tylko dlatego, iż w odpowiedzi na skargę organ zawarł alternatywny wniosek o odrzucenie skargi (obok wniosku o oddalenie skargi), ale z uwagi, iż Sąd z urzędu bada swoją właściwość. I tak, wskazać należy, iż ustawa systemowa, regulująca materię z zakresu spraw dotyczących ubezpieczeń społecznych, a więc ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 205, poz.1585 ze zm.), w art. 123 stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponadto art. 83a ust. 2 u.s.u.s., który to został powołany, jako podstawa prawna decyzji kontrolowanej obecnie przez Sąd, stwierdza, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Z powyższego, można zatem wysnuć wniosek, iż do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisu k.p.a., do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej, właściwy jest sąd administracyjny. Wobec tego, wniosek o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę, nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do merytorycznych rozważań, wskazać należy, iż zgodnie z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z regulacji tej wynika zatem, że możliwa jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym ostatecznej decyzji administracyjnej wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Za taką wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dla przykładu można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09. Dodatkowo, zauważyć należy, iż w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w swoich rozważaniach poszedł jeszcze dalej, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem tutejszego Sądu pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 k.p.a. Konkludując stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcia organów są jak najbardziej słuszne, bowiem zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...], z uwagi na złożenie od tej decyzji odwołania do sądu powszechnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.