II SA/Gd 303/11

Dnia 1 czerwca 2011 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2010 r., nr [...], 3. określa, że decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 17 października 2008 roku, nr [...], Wójt Gminy, przyznał prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla D. B. od dnia 1 października 2008 roku do dnia 30 września 2009 roku w kwocie 500 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm. - dalej jako ustawa), Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 17 października 2008 roku. Następnie, decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 ustawy, Wójt Gminy uchylił decyzję własną z dnia 17 października 2008 roku w sprawie przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na D. B. w części dotyczącej świadczeń za okres od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku i odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ten okres. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 30 marca 2010 roku do organu wpłynęła informacja od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, iż w dniu 23 marca 2010 roku dłużnik alimentacyjny P. P. przedstawił dowody wpłat bezpośrednich kierowanych do wierzycielki (przedstawiciela ustawowego D. B. – M. B.) w 2009 roku oraz styczniu i lutym 2010 roku, w wysokości 500 zł oraz 200 zł. Wyjaśnił, iż wierzycielka w dniu 26 marca 2010 roku złożyła oświadczenie, iż nie potwierdza otrzymywanych kwot jako należności z tytułu alimentów. W opinii organu I instancji wpłaty były dokonywane z tytułu zasądzonych alimentów na D. B. albowiem kwoty są zgodne z wyrokiem Sądu Rejonowego, sygn. akt [...], a wpłaty dokonywane są systematycznie w okresach miesięcznych, zaś oświadczenie przedstawiciela uprawnionego jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i nie znajduje poparcia w pozostałym materiale dowodowym. Z tych przyczyn, wskazując na treść art. 2 pkt 7 oraz art. 24 ust. 1 ustawy, organ I instancji stwierdził brak uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od miesiąca stycznia 2009 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wskazała na następujące zarzuty: ▪ postanowienie z dnia 2 kwietnia 2010 roku o wszczęciu postępowania zostało wydane bez podstawy faktycznej i prawnej, ▪ nie zostały wyjaśnione dokładnie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, gdyż nie wyjaśniono jak powinny być potraktowane wpłaty dokonywane przez dłużnika, który przesyłał pieniądze pocztą, z pominięciem Komornika, wskazując jako adresata D. B., a nie M. B. jako przedstawiciela ustawowego wierzyciela, zaś dłużnik był zobowiązany do wpłat do rąk M. B., co wynika z wyroków Sądu, ▪ brak podstawy prawnej i faktycznej do wydania decyzji z dnia 14 kwietnia 2010 roku, gdyż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń ani o odmowie prawa do świadczeń w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało miejsce otrzymywanie alimentów, gdyż brak dowodu na okoliczność, że dłużnik alimenty płacił. Na dowodach wpłat brak wskazania takiego tytułu zapłaty, a nadto kwoty wpłacane były nieregularnie i nie stanowiły kwot w pełnej wysokości zasądzonych alimentów, gdyż alimenty zasądzone wynosiły w całym okresie po 500 zł miesięcznie, zaś wpłaty obejmowały kwoty czasem po 500 zł, a czasem po 200 zł i nie mogły być traktowane jako alimenty bieżące z uwagi na oczywisty i wiadomy pracownikom Ośrodka oraz Komornikowi Sądowemu fakt posiadania przez dłużnika znacznych zaległości alimentacyjnych, w sprawie których toczy się postępowanie egzekucyjne. Gdyby dłużnik dokonywał wpłat przez Komornika nie byłoby żadnych wątpliwości, że wpłacane kwoty stanowią alimenty. Odwołująca się stwierdziła, że dokonywanych wpłat nie uznaje i nigdy nie uznawała za alimenty bieżące, o jakich mowa w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. Ponadto wyjaśniła, że adresatem wpłat był D. B., co wskazywało na fakt, iż są to pieniądze darowane jemu bezpośrednio, a nie - przekazywane do jej rąk jako przedstawiciela ustawowego, alimenty. Podniosła ponadto, że zgodnie z art. 451 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej jako k.c.), jako przedstawiciel ustawowy D. B. miała prawo zaliczać dokonywane wpłaty na zaległe świadczenia uboczne - tj. koszty i zaległe odsetki, oraz na zaległe świadczenia główne. Z art. 451 § 3 k.c. wynika, że w braku oświadczenia dłużnika lub wierzyciela, spełnione świadczenia zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeśli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego. Nawet zatem przy przyjęciu, że dokonywane przez dłużnika w 2009 i 2010 roku wpłaty należy traktować jako alimenty, to powinny być one zaliczone na poczet alimentów zaległych, a nie mogą być potraktowane jako alimenty bieżące. W ocenie odwołującej się, w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy chodzi o alimenty bieżące, a takich alimentów ani odwołująca się, ani uprawniony do alimentów, nie otrzymywali. Stąd nie można uznać, że doszło do pobrania nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż przesyłane przez dłużnika pieniądze mogą być zaliczone jedynie na zaległości alimentacyjne, a nie na bieżące alimenty. Skoro zatem alimenty nie zostały dotąd spłacone, to nie ma podstaw do twierdzenia, że uległa jakiejkolwiek zmianie sytuacja rodziny odwołującej się. Egzekucja sądowa świadczeń alimentacyjnych jest nadal bezskuteczna, gdyż dotąd wpłacone przez dłużnika kwoty nieznacznie tylko pokryły zaległości odsetkowe. Decyzją z dnia 31 stycznia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 12, art. 24 ust. 1 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że za nienależnie pobrane świadczenie uznaje się - w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie może pobrać od dłużnika alimentów przysługujących za czas trwania okresu świadczeniowego. Kumulacja tych świadczeń powoduje, że to pierwsze staje się świadczeniem nienależnie pobranym. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w przedmiotowym zakresie przepisami prawa materialnego i procesowego, zaś uzasadnienie podjętej decyzji znajduje odzwierciedlenie w przedłożonym materiale dowodowym. Z przeprowadzonych w toku postępowania I-instancyjnego czynności jednoznacznie wynika, że okoliczność jednoczesnego korzystania strony z przysługującego jej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz otrzymania alimentów we wskazanym okresie została potwierdzona i ustalona w sposób prawidłowy, co w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy uzasadniało konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie oraz odmowę prawa do świadczenia alimentacyjnego. Z przekazanych dokumentów wynika, że kwota zasądzonych alimentów wynosiła miesięcznie 500 zł, a egzekucja świadczeń alimentacyjnych w okresie określonym zaskarżoną decyzją stała się skuteczna, co wynika z bezpośrednich wpłat świadczeń alimentacyjnych dokonanych na rzecz osoby uprawnionej przez dłużnika alimentacyjnego zgodnie z przedłożonymi dowodami. W skardze na powyższą decyzję M. B. zarzuciła jej naruszenie art. 2 pkt 7 lit. d oraz art. 24 ust. 1 ustawy, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie można się zgodzić z tezą, iż uzyskanie jakiejkolwiek kwoty tytułem alimentów oznacza brak podstaw do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z taką wykładnią, jak wskazała skarżąca, nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 568/10, którego znaczną część uzasadnienia skarżąca przytoczyła. Skarżąca podniosła, że w okresie od 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku, kiedy to pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, egzekucja prowadzona przeciwko dłużnikowi była bezskuteczna i faktu tego nie zmieniły dokonane przez niego w tym okresie wpłaty kwot po 500 zł i 200 zł. Wpłaty te nie wyczerpywały bowiem pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, co w świetle art. 2 pkt 2 ustawy jest równoznaczne z bezskutecznością egzekucji. Dłużnik zalega z płatnością alimentów, a wysokość zaległości jest bardzo wysoka. Dokonując wpłat dłużnik nie wskazywał, na poczet której należności chciałby zaliczyć wpłacane kwoty. W szczególności nie wskazywał czy wpłacane kwoty stanowią alimenty bieżące, czy też jest to spłata zaległych alimentów. Wobec tego wpłacone rzez dłużnika kwoty zostały zaliczone na poczet zaległości alimentacyjnych, przysługujących za okres przed przyznaniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zastosowanie w przedmiotowej sytuacji znalazł art. 451 k.c., zgodnie z którym wierzycielka miała prawo zaliczyć wpłatę na poczet długu najdawniej wymagalnego, a w szczególności na poczet związanych z tym długiem należności ubocznych, tj. odsetek. Wobec powyższego nie można uznać, że otrzymane od dłużnika w okresie od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku kwoty stanowiły świadczenie alimentacyjne za przedmiotowy okres. Świadczenie otrzymane z funduszu alimentacyjnego nie opiewało na ten sam okres, co otrzymane przez dłużnika alimenty. Zatem pobrane przez skarżącą w ww. okresie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie były świadczeniami nienależnymi, w związku z czym brak było podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl zaś art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 4 kwietnia 2010 roku, którą Wójt Gminy uchylił decyzję własną z dnia 17 października 2008 roku w sprawie przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w części dotyczącej świadczeń za okres od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku oraz odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ten okres, zostały oparte na treści art. 24 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm. - dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z art. 2 pkt 7 lit d ustawy wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu, oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Instytucja uchylenia i zmiany decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, unormowana została w Rozdziale 13. Działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Decyzje administracyjne tworzące dla stron prawa nabyte korzystają, co do zasady, ze szczególnie gwarantowanej trwałości, przez uzależnienie dopuszczalności ich wzruszenia od zgody stron korzystających z praw nabytych. Nabycie praw na podstawie decyzji oznacza bowiem wystąpienie przysporzenia na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Decyzja przyznająca stronie świadczenie jest decyzją konstytutywną, tworzącą określony stan prawny. Uchylenie lub zamiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, prowadzi do pozbawienia strony tego prawa, ma ono zatem również charakter konstytutywny. Art. 163 k.p.a. przewiduje przy tym możliwość stosowania innych zasad wzruszania takich decyzji niż przyjęte w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Jedną z tych regulacji stanowi cytowany powyżej art. 24 ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, iż uchylenie lub zmiana w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana - ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. Co za tym idzie, rozstrzygnięcie w niej zawarte może odnosić skutej jedynie na przyszłość. W sytuacji zatem, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej świadczenie. Zastosowanie znaleźć tu może jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Sz 1312/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 606684) stwierdził, iż w sytuacji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uzasadniających uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ powinien orzec o uchyleniu bądź zmianie takiej decyzji, która z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego, czyli z momentem jej doręczenia lub ogłoszenia stronie postępowania, wywoływałaby zastrzeżony w niej skutek prawny "na przyszłość". W przypadku zatem uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia z funduszu, rozstrzygnięcie takie skutkować powinno zaprzestaniem dalszych wypłat świadczenia przyznanego na okres, za który nie zostały one jeszcze wypłacone. Z treści powyższych unormowań nie wynika bowiem aby decyzja w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, mogła określać sytuację prawną jej adresata w okresie poprzedzającym wydanie takiej decyzji. Decyzja tego rodzaju posiada walor decyzji konstytutywnej i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunku administracyjno-prawnego ex nunc tj. z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Takie samo stanowisko - na gruncie art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.) - upoważniającego do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2004 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA 2337/2003 (LexPolonica nr 402746) wskazując, iż decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość. Analogiczną regulację, jak art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera również art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli (...) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.). Także wykładając ten przepis sądy administracyjne stanęły na stanowisku, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na jego podstawie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 535/08, Baza Orzeczeń LEX nr 499576, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Wr 89/08, Baza Orzeczeń LEX nr 501798, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 marca 2008 r., sygn. II SA/Łd 78/08 Baza Orzeczeń LEX nr 527914, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 marca 2006 r., sygn. II SA/Op 374/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji w dniu 14 kwietnia 2010 roku uchylił częściowo własną decyzję z dnia 17 października 2008 roku, którą przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego na D. B. na okres od dnia 1 października 2008 roku do dnia 30 września 2009 roku i odmówił prawa do ww. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku. Kolegium to rozstrzygnięcie zaakceptowało, mimo iż dotyczyło ono decyzji, która od przeszło sześciu miesięcy nie była już realizowana. Świadczenia, przyznane na jej podstawie, zostały już bowiem wypłacone. Taki stan rzeczy uznać należy za niedopuszczalny i sprzeczny z przyjętą przez Sąd wykładnią art. 24 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę, należało również zauważyć, iż organ odwoławczy nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącej dotyczących znacznych zaległości dłużnika alimentacyjnego i zaliczania przez wierzycielkę dokonywanych przez niego wpłat właśnie na te zaległe świadczenia i nie wyjaśnił dlaczego nie wziął tych okoliczności pod uwagę, uznając egzekucję prowadzoną w niniejszej sprawie za skuteczną, a świadczenia uzyskane przez skarżącą za nienależne. Podobnie uczynił organ I instancji, nie analizując dokonanych przez dłużnika wpłat przez pryzmat istniejących zaległości. W wyroku z dnia 28 lipca 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 597/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wspiera osoby znajdujące się trudniej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji. Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy od 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy). Dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami. W okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ( art. 27 ust. 1 i 9 ). Podstawowym warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji (art. 3 ust. 1 ustawy), która zdefiniowana została przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 ustawy jako egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; (...). W kontekście tak zdefiniowanej bezskuteczności egzekucji należy uznać, że dobrowolna wpłata przez dłużnika alimentacyjnego, z pomięciem komornika, do rąk przedstawicielki ustawowej wierzycieli alimentacyjnych pewnej kwoty pieniędzy na poczet istniejących zaległości alimentacyjnych, nie uprawnia do przyjęcia, że egzekucja stała się skuteczna. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy (...), w przypadkach wymienionych w tym przepisie tj.: jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Art. 2 pkt 7 tej ustawy wymienia sytuacje, w których świadczenie z funduszu alimentacyjnego należy zakwalifikować jako świadczenie pobrane nienależnie. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. d, gdy mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest definicja ustawowa pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" zawarta w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. Z treści przepisu wynika, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego będzie można uznać za nienależnie pobrane wówczas, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł. (...) obydwa świadczenia muszą być także wypłacone za ten sam okres. Świadczenia alimentacyjne są świadczeniami okresowymi przyznawanymi i płatnymi najczęściej miesięcznie i podobnie świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wypłacane są w okresach miesięcznych (art. 20 ust. 1 ustawy). Aby można było mówić o jednoczesności pobierania obu świadczeń musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia wypłacono, a więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Odmienna interpretacja niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym. (...) świadczenia alimentacyjne są świadczeniami okresowymi. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 7 stycznia 2009 r. II CSK 409/08: "Tym różni się świadczenie okresowe od jednorazowego, spełnianego sukcesywnie lub ratalnie, że wpłacane okresowo kwoty nie są zaliczane na poczet jednego świadczenia. Mamy więc do czynienia z wieloma świadczeniami okresowymi, z których każde wymagalne jest w innym terminie, w innym też terminie ulega przedawnieniu. W rezultacie, każde z tych świadczeń stanowi odrębny dług, chociaż jest to dług tego samego rodzaju/.../". W obowiązującym stanie prawnym zasady zarachowania zapłaty i kolejności spłaty długów są uregulowane w art. 451 § 1 - 3 Kodeksu cywilnego. M. in. przepis ten przewiduje, że dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. To zaś, co przypada na poczet tego długu (za konkretnie wskazany okres), wierzyciel może zarachować na związane z tym konkretnym świadczeniem należności uboczne Jeżeli z kolei dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, wierzyciel może wystawiając pokwitowanie zaliczyć otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów. W braku zaś oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się na poczet najdawniej wymagalnego długu. Reasumując, zawsze zatem konieczne jest w takiej sytuacji ustalenie, na poczet którego długu (za który miesiąc) uiszczona dobrowolnie przez dłużnika kwota ma być zaliczona. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego."(tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 4 marca 2011 roku, sygn. I SA/Wa 2111/10, oraz z dnia 8 marca 2011 roku, sygn. I SA/Wa 2255/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2011 roku, sygn. II SA/Sz 872/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 1028/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wr 432/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji powinny były wnikliwie rozważyć, a tego nie uczyniły, czy w sprawie istotnie zaistniał przypadek pobrania przez skarżącą nienależnego świadczenia i w tym zakresie ocenić jednoczesność świadczeń. Jeżeli bowiem wpłacone dobrowolnie przez dłużnika bezpośrednio na rzecz wierzyciela kwoty nie zostały zaliczone przez niego na poczet należności alimentacyjnych przypadających w okresie objętym decyzją przyznającą świadczenia z funduszu i prawnie skuteczne byłoby oświadczenie przedstawicielki ustawowej wierzyciela o zaliczeniu otrzymanych kwot na poczet zaległych alimentów, nie byłoby mowy o równoczesności pobierania świadczeń. Tylko w przypadku ustalenia, że wpłacona tytułem alimentów kwota obejmowała należności alimentacyjne pokrywające się czasowo z należnościami przyznanymi z funduszu alimentacyjnego, można było bowiem uznać, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego były świadczeniami nienależnie pobranymi. Należy w tym miejscu stwierdzić również, iż dla dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "bezskuteczności egzekucji" zawartego w art. 2 pkt 2 ustawy, zasadne jest zestawienie definicji zawartej w ww. przepisie z brzmieniem definicji "bezskuteczności egzekucji", zamieszczonej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm.). Powołana ustawa obowiązywała w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a na podstawie art. 47 ostatniego z wyliczonych aktów, została uchylona jej moc wiążąca. Art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowił, że ilekroć w ustawie była mowa o bezskuteczności egzekucji oznaczało to "egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy". Z treści niniejszej definicji wynika, że wskazane w niej "należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych" z uwagi na końcową treść wyjaśnienia, odnoszącą się do okresu za jaki miałyby one przysługiwać, rozumieć należy, jako świadczenia okresowe, przypadające co miesiąc osobie uprawnionej do alimentów. Dokonując porównania treści obu definicji "bezskuteczności egzekucji" obowiązujących w poprzednim i aktualnym stanie prawnym widocznym jest, że w obecnej regulacji ustawodawca nie posłużył się już kryterium okresu, za jaki brak powodzenia w wyegzekwowaniu okresowo przypadających należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych pozwala przesądzić o stanie bezskuteczności egzekucji. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca posłużył się okresem dwumiesięcznym, dla zakreślenia terminu, w jakim istnienie stanu niemożności wyegzekwowania od dłużnika alimentacyjnego należności w ustalonej w ustawie wysokości powinno się utrzymać, aby można było mówić o bezskuteczności egzekucji. W kwestii wysokości zobowiązań alimentacyjnych wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy w zakreślonym w tym przepisie okresie zaistnieć musi niemożność wyegzekwowania "pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów", co - wobec rezygnacji przez ustawodawcę z konstrukcji należności przypadających "za okres", zdaniem Sądu, interpretować należy, jako brak możliwości wyegzekwowania w okresie poprzedzających dwóch miesięcy pełnej sumy przypadających od dłużnika alimentacyjnego świadczeń na rzecz osoby uprawnionej, należnych za wszystkie nieuregulowane okresy świadczeniowe. Dopiero w przypadku wyegzekwowania niniejszych należności we wskazanym okresie można by mówić o egzekucji skutecznej. Taki sposób wykładni art. 2 pkt 2 ustawy pozostaje zgodny z treścią art. 23 i 24 ust. 1 ustawy. W przypadku jednoczesnego uzyskiwania przez adresata decyzji świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz alimentów przypadających na rzecz osoby uprawnionej od dłużnika alimentacyjnego, organ po wydaniu ostatecznej decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego z funduszu świadczenia posiadałby bowiem, zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy, z mocy prawa możliwość ich potrącenia z bieżąco przypadających z funduszu świadczeń. W przeciwnym razie, uznana za przejaw skutecznej egzekucji, jednorazowa wpłata lub egzekucja należnych od dłużnika alimentacyjnego środków, w wysokości równej co najmniej dwukrotnej wysokości przypadających okresowo osobie uprawnionej do alimentów, lecz stanowiąca jedynie część zobowiązań dłużnika z powyższego tytułu, skutkować musiałaby każdorazowo uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego i zaniechaniem jego dalszej wypłaty. W takiej sytuacji, w przypadku gdyby uiszczenie bądź ściągnięcie należnych od dłużnika alimentacyjnego należności w okresie, który następowałby bezpośrednio po wydaniu decyzji uchylającej, nie nastąpiło, osoba uprawniona pozostawałaby wówczas bez środków niezbędnych dla jej utrzymania. Dla możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie z funduszu należałoby bowiem ponownie wykazać okoliczność spełnienia ustawowej przesłanki bezskuteczności egzekucji, warunkującej wydanie decyzji pozytywnej. W ocenie Sądu, taki sposób interpretacji definicji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy, w kontekście dokonanego przez Sąd powyżej ustalenia znaczenia pojęcia egzekucji skutecznej, nie byłby prawidłowy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II SA/Sz 1312/09, Baza Orzeczeń LEX nr 606684). W świetle powyższych rozważań dotyczących definicji pojęcia "bezskuteczność egzekucji" należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie uznał egzekucję prowadzoną wobec dłużnika alimentacyjnego za skuteczną. Nie ustalił bowiem w żaden sposób jaką część egzekwowanych należności alimentacyjnych pokryły dokonane przez dłużnika wpłaty. Z tych też przyczyn należało uznać również, iż organy w niniejszej sprawie naruszyły - oprócz prawa materialnego tj. art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, także przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Naruszenie to nie miało jednak zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ - jak to już wykazano powyżej, w przedmiotowej sprawie organy w ogóle nie powinny orzekać na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 24 ust. 1 ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się treścią cytowanego powyżej art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił również wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wójta Gminy, którym organ - na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. - wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 17 października 2008 roku. Zdaniem Sądu, przedmiotowe postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że wszczęcie postępowania jest przedmiotem sprawy administracyjnej, która wymaga rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie postanowienia. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast postępowanie wszczyna się z urzędu poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. W wyroku z dnia 15 lipca 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 178/92 (ONSA z 1993 roku, nr 1, poz. 20) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem art. 31 § 2 k.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania /zwykłego/."