I SA/Wa 1659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Skarb Państwa – [...] Przedsiębiorstwo [...] w P. umową sprzedaży z [...] grudnia 1976 r. zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. [...]) nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość położoną w P. w obrębie [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, będącą dotychczas własnością K. S., z przeznaczeniem na [...]. W 1991 r. K. S. wystąpiła o zwrot opisanej wyżej nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...].01.1992 r. nr [...] orzekł w punkcie I o zwrocie tej nieruchomości, a w punkcie II zobowiązał K. S. do zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej zwaloryzowaną cenę nieruchomości, ustaloną w akcie notarialnym z [...] grudnia 1976 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...].09.1992 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w punkcie I, uchylił natomiast punkt II decyzji i orzekł, że K. S. nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanej ceny nieruchomości opisanej w umowie sprzedaży z [...] grudnia 1976 r. z uwagi na zmniejszenie wartości nieruchomości w takim stopniu, że kwota podlegająca zwrotowi ulega redukcji. Minister Budownictwa decyzją z [...].01.2007 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z [...].09.1992 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...].01.1992 r. o zwrocie nieruchomości. Minister wskazał, że będące przedmiotem kontroli decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Według organu nadzoru przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na ściśle określony cel wywłaszczenia i nie stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z § 5 umowy sprzedaży z [...] grudnia 1976 r. nieruchomość była nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. w celu utworzenia ulepszonego [...] w U. zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Powiatowego w P. z [...] lipca 1974 r., zatwierdzającą plan w tym zakresie. Od 1976 r. funkcjonowało [...]. Wprawdzie było ono od 1980 r. nieczynne, jednakże nie można uznać, że [...] aczkolwiek nieużytkowane, przestało istnieć. Według organu nadzoru nie można uznać zaistnienia zbędności przedmiotowej nieruchomości, co wskazuje że jej zwrot nastąpił z rażącym naruszeniem art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Budownictwa decyzją z [...].08.2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...].01.2007 r. Minister podzielił stanowisko, iż kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje rażąco naruszają art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji, zgodnie z celem wywłaszczenia oznacza, że obowiązek jej zwrotu wygasł w związku z tym, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Sporna nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem nabycia, a jeżeli nawet później przestano ją wykorzystywać na [...], to ta okoliczność nie stanowi o zbędności w rozumieniu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z [...].08.2007 r. złożyła K. S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z [...].01.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1670/07 oddalił skargę. Sąd wskazał m.in., że nie podziela zarzutu naruszenia przez organ orzekający art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...].01.1992 r. rażąco narusza przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rażące naruszenie tego przepisu polega na przyjęciu, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Na temat przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel ten został zrealizowany, wykładnia art. 69 ust. 1 ustawy była zawsze jednolita i nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie skarżącej, że w okresie obowiązywania tej ustawy i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o zwrocie nieruchomości istniała różna wykładnia pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. Nie jest w sprawie sporne, bo okoliczność ta została przyznana przez skarżącą, że w okresie od końca 1976 r. do 1980 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się [...]. Okoliczność wykorzystania tego terenu na cel wywłaszczenia potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy opinie i ekspertyzy rzeczoznawców. Wywłaszczony teren przestał być wykorzystywany na [...] w 1980 r. Zatem bezspornie nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia i dlatego organ wydający kwestionowaną decyzję o zwrocie nieruchomości dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez przyjęcie zaistnienia przesłanki zbędności z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, warunkującej orzeczenie o zwrocie wywłaszczonego gruntu. K. S. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...].01.2008 r. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8.10.2008 r. sygn. akt I OSK 486/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że zasadne są zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tego względu, że WSA skargę oddalił, choć istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegały decyzje o zwrocie nieruchomości, wydane na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten jako przesłankę zwrotu ustanawiał zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, przy czym w odróżnieniu od obecnie obowiązującego art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami definicji zbędności nie określał. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłanka zwrotu, została dopiero wyjaśniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wykładał i interpretował rozumienie tego przepisu dla potrzeb prowadzonych przez organy postępowań o zwrot. NSA zgodził się zatem ze skargą kasacyjną, że w takiej sytuacji trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzje zwrotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo z lat już po wydaniu decyzji o zwrocie. Nie można zatem zarzucić organom orzekającym o zwrocie rażącego naruszenia prawa, którego rozumienie ustalone zostało po dacie wydania decyzji zwrotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 22.01.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/08 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].08.2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...].01.2007 r. [...]. WSA stwierdził, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, co wynika ze związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpatrzenia uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA lub po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny. Rozpoznając ponownie skargę K. S. Sąd stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wyłączające związanie wykładnią przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. Sąd drugiej instancji wskazał przede wszystkim, że art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie był przepisem jasnym i jego stosowanie właśnie ze względu na jego "nieostrość" wymagało wykładni, a w takim przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Sąd rozpoznający ponownie tę sprawę podzielił ten pogląd. Uznał, że powołany przepis nie określał przesłanek zbędności, które zostały wyjaśnione dopiero w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzje o zwrocie nieruchomości wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten stał się prawomocny. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę po wyroku WSA decyzją z dnia [...].05.2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].09.1992 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...].01.1992 r. o zwrocie nieruchomości. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku WSA z 22.01.2009 r., w którym sąd stwierdził, że art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. nie był przepisem jasnym i jego stosowanie wymagało wykładni, co wyklucza uznanie decyzji zwrotowych za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skoro przesądzone zostało w prawomocnym wyroku, że decyzje Wojewody [...] z [...].09.1992 r. oraz Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...].01.1992 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do uznania, że decyzje te obarczone są inną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., to orzeczenie nie mogło być inne. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Miasto P., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].08.2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własna decyzje z [...].05.2009 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosło Miasto P. Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji z dnia [...].08.2009 r. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. Argumentacja skargi wskazuje na to, że w 1992 r., kiedy wydawano decyzję o zwrocie, istniało już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyjaśniało znaczenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłankę zwrotu. Natomiast wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego mogą wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. W tym znaczeniu Minister Infrastruktury nie mógł się czuć związany wyrokiem wydanym przez WSA w dniu 22.01.2009 r. Ponadto w postępowaniu dotyczącym zwrotu tej samej nieruchomości, które toczyło się w 1983 r., nieruchomość została uznana za wykorzystaną na cel wywłaszczenia, co zdaniem skarżącego stanowi nową okoliczność w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja odmawia bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, której rozstrzygnięcie (o zwrocie nieruchomości) nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo, o czym przesądziła ocena prawna dokonana przez sądy administracyjne we wcześniejszym etapie postępowania. Na gruncie art. 153 p.p.s.a. należy odróżnić ocenę prawną dokonaną przez sąd administracyjny, od wskazań zawartych w orzeczeniu sądu. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi wprawdzie ścisły związek, ale "ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej (...)" (por. wyrok NSA z 30.07.2009 II FSK 451/08, LEX nr 526493). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.01.2009 r. I SA/Wa 1571/08 nie zawierał w uzasadnieniu wskazań dla organu, co do dalszego postępowania. Zawierał natomiast ocenę prawną. Ocena ta dotyczyła pojęcia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, na gruncie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił podstawę prawną decyzji o zwrocie. Przesłanka ta – zdaniem sądu – nie była jasno sprecyzowana w przepisie i dla jej prawidłowego stosowania wymagała dopiero wykładni sądowej, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa w rozstrzygnięciu odbiegającym od zasadniczego nurtu wykładni tego przepisu. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże zarówno organ, jak i sąd, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, o ile treść przepisu nie uległa zmianie lub nie zmieniły się okoliczności faktyczne w takim stopniu, że miałoby to wpływ na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Treść art. 69 u.g.g.w.n. po prawomocnym wyroku WSA nie uległa (i nie mogła ulec) zmianie, natomiast okoliczności faktyczne dotyczące tego, w jaki sposób była wykorzystywana nieruchomość po nabyciu przez Skarb Państwa były i są niesporne. Za nową okoliczność faktyczną nie można uznać oceny wykorzystania nieruchomości dokonanej w postępowaniu prowadzonym w latach 1983-84 (oceny dokonywanej zresztą na gruncie innych przepisów), jak również powołanego orzecznictwa w zakresie rozumienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia przed 1992 r. Sąd obecnie związany jest bowiem tą oceną prawną, która została wyrażona w tej konkretnej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w końcowej części skargi (np. I FSK 7/06, I SA/Gl 34/08), dotyczące rozumienia art. 153 p.p.s.a., odnoszą się do wskazań, a nie do oceny prawnej. Ponadto, rozpatrując obecnie sprawę sąd jest podwójnie związany wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 69 u.g.g.w.n. "Skoro sprawa jest rozpoznawana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku przez sąd pierwszej instancji, to oznacza, że sąd rozpoznając tę sprawę po raz kolejny jest związany orzeczeniem NSA z uwagi na treść art. 190 i art. 170 p.p.s.a." (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15.09.2008 r. II SA/Gl 772/08). Skoro zaskarżona decyzja w opisanej sytuacji nie narusza prawa ani oceny prawnej dokonanej zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.