II OW 15/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Wojewodą Łódzkim w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez G. K. i A. K. na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] postanawia: umorzyć postępowanie z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pismem z dnia 2 stycznia 2011 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi w sprawie rozpatrzenia zażalenia G. K. oraz A. K. na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi w dniu [...] września 2010 roku, Kierownik Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Delegatury Łódź-Polesie Urzędu Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez G. K., oraz A. K., a dotyczącego ustawy - Prawo budowlane ( pozwolenie na budowę bądź ewentualnie samowola budowlana) - stwierdził swą niewłaściwość i przekazał wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Postanowienie powyższe zostało wydane w oparciu o normę zawartą w art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) i pouczono w nim o prawie do wniesienia zażalenia do Wojewody Łódzkiego. G. K. oraz A. K. skorzystali z przysługującego im prawa do wniesienia zażalenia i pismem z dnia [...] września 2010 roku takie zażalenie wnieśli do Wojewody Łódzkiego, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu. Wojewoda Łódzki postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 powołanej powyżej ustawy z dnia 21 października 2010 roku, nr [...], stwierdził swą niewłaściwość i przekazał zażalenie G. K. oraz A. K. Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wskazując, iż jest ono organem właściwym do jego rozpatrzenia. Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu swego postanowienia wskazał, iż zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji jest starosta. Zdaniem Wojewody Łódzkiego norma zawarta w art. 17 pkt 1 w zw. z art. 19 k.p.a. przesądza że w tym przypadku właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta Łodzi w oparciu o normę zawartą w art. 65 § 1 tej ustawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, pogląd Wojewody Łódzkiego jest błędny, co uzasadnia złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zgodnie z normą zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Norma zawarta w art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem powołane powyżej normy kształtują domniemanie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia z zakresu administracji publicznej w sprawach należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, chyba że występuje wyjątek określony ustawami szczególnymi. Wojewoda Łódzki w swym postanowieniu z dnia [...] października 2010 roku, nr [...], powołuje normę zawartą w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie z którą organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Bezspornym jest, że Prezydent Miasta Łodzi wobec normy zawartej w art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) sprawuje funkcje starosty. Zgodnie jednak z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to wojewoda jest organem architektoniczno-budowlanym wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Wojewoda Łódzki słusznie powołał normę zawartą w art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i normę zawartą w art. 19 k.p.a. jednakże błędnie przyjął, zważywszy przedmiot żądania, a więc właściwość rzeczową (pozwolenie na budowę lub ewentualna samowola budowlana, a właściwie obecnie jednoznacznie wynika, że żądanie to wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę), jak i fakt, że żądanie A. K. oraz G. K. wpłynęło do Prezydenta Miasta Łodzi będącego organem administracji architektoniczno-budowlanej (a więc starostą), że w tym przypadku organ ten działa jako "zwykły" organ jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, domniemanie właściwości tego organu jako organu wyższego stopnia nie ma miejsca, zaś właściwym do rozpatrzenia zażalenia w uwagi na normę zawartą w art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest Wojewoda Łódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Do wniosku, w tym również do wniosków o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego i sporu o właściwość, zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie należało uwzględnić przepisy art. 134 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd musiał z urzędu wziąć pod uwagę, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Na mocy art. 1 pkt 12 ww. ustawy, art. 65 § 1 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym wniesione podanie nie przekazuje się już do właściwego organu w drodze postanowienia. Tym samym stronie nie przysługuje w takiej sytuacji zażalenie. Ponieważ ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniająca przepisy k.p.a. i p.p.s.a., nie zawiera przepisów przejściowych, to z dniem jej wejścia w życie (tj. 11 kwietnia 2011 r.), należy stosować przepisy nowe. Tym samym wszczęte postępowania zażaleniowe na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (w brzmieniu dotychczasowym), ulegają umorzeniu, z podobnym skutkiem postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, jak w tej sprawie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Odnośnie rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych, w których jedną ze stron będących w sporze, jest starosta, jak wynika z najnowszego orzecznictwa (postanowienia NSA z: 22 października 2010 r., II OW 52/10; 11 marca 2011 r., II OW 106/10; 7 kwietnia 2011 r., II OW 107/10; 7 kwietnia 2011 r. II OW 10/11), nie można nie uwzględnić tego, czy w danej sprawie regulowanej przepisami administracyjnego prawa materialnego, starosta działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), czy też jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (Prawo budowlane, Prawo wodne, ustawa o gospodarce nieruchomościami). Powyższy pogląd stanowi odstępstwo od poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 146/04, Lex nr 171194. Należy zauważyć, że jeśli starosta działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), to organem wyższego stopnia dla niego zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast jeżeli starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej to najczęściej dla niego organem wyższego stopnia jest również organ administracji rządowej (wojewoda, dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej). Chociaż od powyższej zasady są również wyjątki, przykładem tego może być art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2009 r.), który stanowi, iż "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej". Jednak przepisy tej ustawy nie wskazują organu wyższego stopnia dla starosty wykonującego zdanie z zakresu administracji rządowej, wobec czego ma tu zastosowanie przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. (postanowienia NSA z: 18 czerwca 2010 r., II OW 23/10; 25 lutego 2011 r., II OW 90/10; 18 marca 2011 r., II OW 102/10, II OW 101/10; 22 lipca 2011 r., II OW 17/11). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.