VIII SA/Wa 602/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. C. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], odmawiającą skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ciotką H. K. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy J. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad H. K., legitymującą się orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R., stwierdzającym znaczy stopień niepełnosprawności oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy J. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad H. K. W motywach organ podniósł, że uwzględnienie wniosku jest niemożliwe z uwagi na stopień pokrewieństwa łączącego wnioskodawcę z osobą wymagającą opieki. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane dopiero po spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"), czyli m.in. osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Powołując się na treść art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej "k.r.o.") organ wskazał, że obowiązek alimentacyjny obciążą krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Tym samym siostrzeńcowi, na którym nie ciąży obowiązek alimentacyjny nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wskazał, iż jest siostrzeńcem H. K., która mieszka z nim i jego rodziną. Ciotka wymaga całodobowej opieki i pilnowania. Skarżący jest osobą, z którą ciotka jest najbardziej zżyta. Rodzeństwo H. K. jest w podeszłym wieku i mieszka daleko. Od kilku lat nawet jej nie odwiedza. Skarżący posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha przeliczeniowego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę na art. 17 ust. 1 ustawy, stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu lub też innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy powołał też art. 17 ust. 1 lit. a) wedle, którego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Celem określenia kręgu podmiotów obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym Kolegium sięgnęło do regulacji ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dokładniej do jego art. 128, który stanowi, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Mając na uwadze powołane regulacje prawne Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż skarżący nie należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym brak podstaw do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną ciotką, mimo iż opiekę tę faktycznie sprawuje. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] maja 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podtrzymał argumentacje prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji. Wskazał, że decyzja jest krzywdząca, bowiem z dobrej woli sprawuje opiekę nad ciotką, która nie ma bliższej rodziny, zdolnej do zaopiekowania się chorą [...] osobą. Zdaniem skarżącego organy pominęły ludzki wymiar sprawy. Zdaniem skarżącego lepiej jest, gdy ciotką opiekuje się on sam, niż państwo w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa mimo jej błędnego uzasadnienia. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensatą, swoistym wynagrodzeniem przez Państwo dla osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jaki osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust. 1, 1 lit. a) i ust. 5 ustawy, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno innych przepisów tej ustawy (zwłaszcza definicji ustawowych, zawartych w jej art. 3), jak i nierzadko skomplikowanej wykładni i odesłań zewnątrzsystemowych do innych ustaw, jak na przykład: – ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: "k.r.o."); – ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.). Dla potrzeb niniejszej sprawy można ograniczyć się do wskazania, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od łącznego spełnienia warunków: – posiadania przez osobę ubiegającą się o świadczenie polskiego obywatelstwa oraz dobrowolnej rezygnacji przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 a także art. 3 pkt 22 ustawy); – szczególnych cech prawnych i faktycznych osoby wymagającej opieki: może to być wyłącznie osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym albo dziecko, które (kumulatywnie) ma orzeczoną niepełnosprawność oraz konieczność "stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" i "stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"; – istnienia stosunku alimentacyjnego między osobą ubiegającą się o świadczenie i osobą wymagającą opieki (por. art. 128 -144 1 k.r.o.), przy czym przepisy ustawy o świadczeniach przewidują, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać matce, ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny - w tym ostatnim wypadku tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy). Przepis art. 17 ustawy, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony, co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r., P 27/07, 22 lipiec 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenie podmiotowe, co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że wobec osoby nad którą sprawuje opiekę – ciotka, siostra matki – nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1 ustawy, który wśród osób uprawnionych do tego świadczenia nie wymienia takich, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny, odwołując się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Art. 128 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istotnie zatem T. C. – siostrzeniec H. K. nie jest zobowiązany do alimentacji na rzecz ciotki. Jak sam podaje ma ona rodzeństwo, na którym zgodnie z ww. przepisem, spoczywa obowiązek alimentacyjny, ale które jest w podeszłym wieku, mieszka w innej miejscowości, samo wymaga opieki, zatem nie może jej świadczyć. On sam natomiast od lat opiekuje się ciotką. Znalazł się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi – członkami rodziny. Ustawa w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 k.r.o., do którego odwołuje się art. 17 ust. 1 ustawy. Jakkolwiek skarżący członkiem rodziny z H. K., w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy nie jest, nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, bowiem nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 k.r.o., to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla H. K. i to dość blisko spokrewnioną. Również przez prawo jest postrzegany, jako członek rodziny. Jako zstępny rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 kodeksu cywilnego). Oboje T. C. i jego ciotka H. K. są rodziną także w sensie faktycznym, skoro ciotka jest od lat pod opieką siostrzeńca. Art. 17 ustawy w ust. 1 wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ust. 1 lit. a) krąg ten rozszerza. Art. 17 ust. 1 pkt 2 jako uprawnionych wymienia inne, oprócz matki lub ojca, osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 1 lit. a) prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ten przepis można rozumieć mając właśnie na uwadze konstytucyjną zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie. Podobną, jak zaprezentowana przez Sąd w niniejszym wyroku, wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentuje także orzecznictwo innych sądów administracyjnych (por.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10 - dostępne w internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z uwagi na powyższe organy błędnie przyjęły, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1 lit. a) ustawy wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie, jak to już wyżej wskazano powoduje, że tracą one gwarancję równego traktowania wobec prawa (w zestawieniu z osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny). Dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem prawidłowa. Jednakże skarga nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na fakt nie spełnienia przez skarżącego kolejnej przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić zatem należy, że wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych przypadków, bowiem nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym świadczy m.in. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w R., z którego wynika, że skarżący jako rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu. Dodatkowo należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2 lit. a) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Należy podkreślić, że przepisy dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej. Stosownie do art. 3 pkt 22 ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym kontekście należy stwierdzić, że skarżący nie spełnia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy stanowiącej, iż warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący nie zrezygnował z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, ani też nie jest gotowy do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej, skoro prowadzi gospodarstwo rolne. W konsekwencji nie można w jego przypadku mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad ciotką, skoro w ogóle nie jest gotowy do podjęcia zatrudnienia. Skarżący nie spełnia bowiem podstawowych kryteriów osoby bezrobotnej. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145; ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Wynika z powyższego, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie może być uznany rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne, nawet przy pomocy innych osób, albowiem musi przecież przynajmniej część swojego czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 463/10, oraz w wyroku tego Sądu z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 413/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Ze względu na powyższe, uznając, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.