II GSK 704/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1098/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oraz przyznał adwokat A. Ś. kwotę 295,20 złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu i nakazał wypłacić powyższą kwotę adwokat A. Ś. z funduszu Skarbu Państwa – WSA w Ł. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. do ZUS (Oddział w Ł.) wpłynął wniosek E. K. (dalej: skarżąca) o umorzenie zaległości z tytułu składek za okres prowadzenia działalności gospodarczej. Wniosek umotywowała swoją trudną sytuacją rodzinną, finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ZUS odmówił E. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres kwiecień 1997 r. do grudzień 1998 r. w kwocie 23.254,11 zł; na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2003 r. do maja 2010 r. w kwocie 59.640,13 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2000 r. do maj 2010 r. w kwocie 31.195,53; na Fundusz Pracy za okres marzec 2000 r. do maj 2010 r. w kwocie 7.528,49 zł, z uwagi na brak podstaw do umorzenia należności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą od [...].11.1996 r. do [...].05.2010 r. Od dnia [...].09.2010 r. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr [...] w Ł. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wnioskodawczyni otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości 91,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 148,00 zł. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem M. K. Były mąż wnioskodawczyni (zgodnie ze złożonym oświadczeniem) ponosi koszty "utrzymania mieszkania syna" w kwocie około 450,00 zł miesięcznie. Ponadto oświadczył, że przekazuje comiesięczne alimenty na rzecz syna w kwocie 1.000 zł. W dniu [...].09.2010 r. wnioskodawczyni sprzedała nieruchomość, na której ZUS ustanowił hipotekę przymusową w celu zabezpieczenia wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek za cenę 40.000 zł. Ze względu na sprzedaż nieruchomości uległy zaspokojeniu w całości składki na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 1999 r. do sierpnia 2002 r. Obecnie wnioskodawczyni nie posiada żadnych nieruchomości. Posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytu zaciągniętego w Banku [...]. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem do spłaty pozostała kwota 4.870,65 zł, a kwota miesięcznej raty wynosi około 374,00 zł. Ponadto wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. W treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się obostrzenie co do zatrudnienia, zgodnie z którym wnioskodawczyni winna być zatrudniona w warunkach pracy chronionej. Zatem organ wskazał, że wnioskodawczyni może wykonywać pracę zgodną z jej możliwościami psychofizycznymi. Organ wskazał na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, dalej: u.s.u.s.) wskazującego na możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyjaśnił również, że zgodnie z artykułem 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie wykonawcze), wydanego w wykonaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ wskazał, iż zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS uznał, że w przypadku wnioskodawczyni została stwierdzona całkowita nieściągalność, zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Odwołując się jednakże do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r. (sygn. akt II GSK 703/08) wskazał, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, a tym samym nawet, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa organ może odmówić ich umorzenia. Organ uzasadnił to następującymi argumentami: wnioskodawczyni nie wykazała, by ponosiła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłoby spowodować, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności, ponieważ od dnia [...].05.2010 r. nie prowadzi już działalności. Ponadto nie udowodniła, że choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazał również, że w stosunku do skarżącej nie istnieją przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia. Organ wykluczył zaistnienie przesłanek wskazanych w 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Co do "obowiązku opieki" nad synem, wnioskodawczyni nie wyjaśniła, jakiego rodzaju jest to opieka. Fakt ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wnioskodawczyni nie przedłożyła stosownego materiału dowodowego na tę okoliczność, nie udokumentowała, czy stan zdrowia syna wymaga konieczności sprawowania nad nim opieki. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji ZUS podzielił ustalenia faktyczne i prawne wskazane w decyzji I instancji, ponownie dokonując szczegółowej analizy sytuacji materialno-finansowej i rodzinnej skarżącej w aspekcie rozważenia, czy zachodzą przesłanki do przychylenia się do wniosku. Odnosząc się do argumentacji strony wskazującej na spełnienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności należności, organ wyjaśnił, że Zakład nie jest zobligowany do umorzenia należności w każdym przypadku potwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Organ stwierdził, iż mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ważny interes strony oraz uznaniowy charakter decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia należności, uznał, że skarżąca nie kwalifikuje się do zastosowania umorzenia. Reasumując organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż nie zachodzą przesłanki tzw. ważnego interesu osoby zobowiązanej, formalnie dające możliwości umorzenia należności składkowych. Wnioskodawczyni nie jest co prawda aktualnie w stanie spłacić jednorazowo należności, jednakże nie korzystała z ulgowej formy spłaty zadłużenia. Umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że ratalna forma spłaty pociąga za sobą niemożliwe do akceptacji dla wnioskodawczyni skutki. Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę E. K. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Ustawodawca przez użycie zarówno w art. 28 ust. 2 i ust. 3a zwrotu "mogą być umarzane" usankcjonował możliwość wydawania decyzji tzw. "uznaniowych". Oznacza to, że pomimo zaistnienia przesłanek, które pozwoliłyby na ewentualne umorzenie zaległości, organ nie musi tych zaległości umorzyć. Jest natomiast zobligowany do wykazania dlaczego orzekł o odmowie umorzenia zaległych należności, co wymaga należytego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu, organ działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a przyjęte stanowisko zostało szczegółowo uzasadnione. Organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Podejmował wszelkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, m.in. analizował szczegółowo dochody i wydatki strony, jej możliwości zarobkowe, sytuację zdrowotną z punktu widzenia możliwości podjęcia zatrudnienia i osiągnięcia w związku z tym dodatkowych dochodów, jej sytuację rodzinną (w tym uzyskiwane przez syna dochody z tytułu alimentów), zwracał się do właściwych urzędów w celu ustalenia stanu majątkowego skarżącej (odnośnie posiadanych ewentualnie pojazdów). Informacje uzyskane odnośnie stanu majątkowego skarżącej legły u podstaw dokonania przez organ ustaleń faktycznych, a stan majątkowy był przedmiotem szczegółowych rozważań organu. Organ prowadząc postępowanie informował też skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozpatrzenie sprawy. Sąd nie stwierdził także, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu, organ odniósł się do uzyskanych z urzędu, jak też do przedłożonych przez skarżącą dowodów, a ich ocenie dokonanej przez organ nie można postawić zarzutu dowolności. Zasadnie też stwierdził, iż w stosunku do E. K. nie istnieją co do zasady przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia, z tym że skarżąca może podejmować jedynie pracę zgodną z jej możliwościami psychofizycznymi, w warunkach pracy chronionej z uwagi na ograniczone możliwości zdrowotne. Organ rozważył, także sytuację majątkową i rodzinną skarżącej i doszedł do trafnego wniosku, iż odmowa umorzenia zaległości nie wpłynie na pogorszenie jej sytuacji życiowej. Prawidłowo organ przyjął, że zachodziły podstawy do uznania, że w przypadku skarżącej została stwierdzona całkowita nieściągalność, zdefiniowana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Powyższa okoliczność nie stanowi obligatoryjnej przesłanki umorzenia zaległości w stosunku do podmiotu, wobec którego stwierdzono całkowitą nieściągalność należności. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Aktualnie trudna sytuacja osoby zobowiązanej nie wyklucza bowiem możliwości jej poprawy w przyszłości. Uwzględnienie wniosku o umorzenie należności w zasadzie powinno być możliwe dopiero wówczas, gdy polepszenie sytuacji umożliwiające spłatę nawet części zobowiązań będzie mało prawdopodobne. Fakt otrzymywania przez syna skarżącej, pozostającego z nią we wspólnym gospodarstwie domowym, alimentów w wysokości 1.000 zł oraz fakt ponoszenia przez byłego męża kosztów utrzymania mieszkania syna - 450 zł, ale również fakt uzyskiwania przez skarżącą świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego (91 zł) i zasiłku pielęgnacyjnego (148 zł) nie świadczą o faktycznej niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Słusznie wskazał organ, że średni dochód na jednego członka rodziny wynosi w tym przypadku 844,50 zł miesięcznie. Organ nie ustalił w decyzji, iż jest to dochód skarżącej, a jedynie wykazał, iż wobec faktu pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z synem, dochody tego gospodarstwa zamykają się kwotą 1.689 zł, co daje na jednego członka rodziny wskazaną kwotę 844,50 zł. Wobec faktu prowadzenia przez skarżącą wspólnie z synem wspólnego gospodarstwa domowego nie można wykluczać uzyskiwanych przez dziecko strony dochodów z tytułu alimentów i uznać, iż nie wlicza się ich do wspólnego dochodu tegoż gospodarstwa domowego. Wydatki strony na utrzymanie domu uzyskiwane od ojca dziecka wykluczają konieczność ponoszenia tych opłat przez samą skarżącą, a tym samym mają wpływ na jej sytuację materialną. Za zajętym przez organ stanowiskiem przemawiał także fakt bieżącego regulowania przez skarżącą rat zaciągniętego kredytu bankowego. Spłata rat wzmiankowanego kredytu zakończy się w lipcu 2012 r., a tym samym kwota regulowanych rat (347 zł) pozostanie do dyspozycji skarżącej, zwiększając jej możliwości finansowe od tej daty. Sąd I instancji przyjął również, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby którykolwiek z członków jej rodziny legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności. W złożonej skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła wskazany wyrok w punkcie 1, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł. oraz o zasądzenie kosztów udzielonej stronie z urzędu pomocy prawnej, w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia należności, w sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także wobec stwierdzonej przewlekłej choroby E. K. pozbawiającej jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenia należności; 2) art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia należności, w sytuacji gdy została stwierdzona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. z dnia [...] października 2010 r. całkowita ich nieściągalność. - naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. tej ustawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie w związku z tym błędnych ustaleń faktycznych, a także przyznanie prymatu interesu społecznego nad indywidualny strony, w sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a sama skarżąca cierpi na przewlekłą chorobę ograniczającą jej możliwości uzyskiwania dochodu, który pozwoliłby na opłacenie należności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, a także poprzez naruszenie zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na brak realnej możliwości do podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę należności ze względu na zły stan zdrowia oraz inne czynniki (wiek, wykształcenie ogólne). Ponadto wskazała, że jej syn za rok kończy edukację co może powodować wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego. Stan majątkowy skarżącej od 2010 r. nie uległ poprawie i nie ma najmniejszych szans, iż będzie inaczej. Opłacenie składek pozbawiłyby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ustalenie faktyczne obarczone są błędem, ponieważ organy nie rozważyły wzajemnego przenikania się przesłanek w zakresie kondycji majątkowej skarżącej i jej stanu zdrowia. Uwzględniając kwoty zadłużenia, a także dochody skarżącej, nie istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia. Skarżąca wskazał również, że organ podejmując niekorzystną dla strony decyzję uznaniową, ma wynikający z powołanej zasady – szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. W podanej sytuacji takie szczegółowe uzasadnienie co do zaskarżonego rozstrzygnięcie nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym odnoszące się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1–3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w pkt 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 264/07, lex nr 494281). Uwzględniając powyższe regulacje w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 1045/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w odniesieniu do nich umorzenie należności staje się jeszcze bardziej zasadne, jeżeli występuje stan całkowitej nieściągalności tego zadłużenia. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skonstruowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest o tyle nietrafny, że w przypadku płatników składek na ubezpieczenie społeczne będących przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą – a taki status miała skarżąca – przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. powołany wyżej wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1045/08, a także wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 296/09; z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). W odniesieniu bowiem do tego rodzaju płatników stwierdzony stan całkowitej nieściągalności należy uwzględniać przy ocenie całokształtu okoliczności odnoszących się do przesłanek warunkujących umorzenie tychże należności. Zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego oraz powiązanych z nimi przepisów postępowania. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Kontrola legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie Sąd I instancji powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z dnia 13 października 1998 r. i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Istotnym jest też w tej ocenie to, że niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez ZUS decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie, nie uwzględnił jednakże wszystkich wskazywanych powyżej okoliczności. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że przy ocenie wielkości dochodu, którym dysponuje skarżąca, należało uwzględnić nie tylko środki finansowe uzyskiwane przez nią z tytułu zasiłku rodzinnego (91 zł) i zasiłku pielęgnacyjnego (148 zł) ale i przez jej uczącego się syna (1.000 zł alimentów i 450 zł na koszty utrzymania mieszkania). W tej kwestii nie ma racji skarżąca, prezentując w skardze kasacyjnej odmienny pogląd. Zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Skoro dla spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego istotnym jest czy spłata należności z tytułu składek pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki nie tylko dla zobowiązanego ale i jego rodziny, to oczywistym wydaje się, że przy ocenie sytuacji finansowej zobowiązanego i jego rodziny należy uwzględniać nie tylko wydatki ale i dochody wszystkich członków tak rozumianej rodziny. Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki należy rozważać zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd co prawda wskazał przy tym, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Jednakże, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zaistnienia omawianej przesłanki, Sąd nie skonkretyzował już o jakie minimum chodzi i jakie kryteria należy stosować przy jego ocenie. Doprecyzowanie tej kwestii wymagało właśnie przeprowadzenia szczegółowej analizy określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Ponadto przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną skarżącej z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącą z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiej wnikliwej analizy w przedstawionym powyżej zakresie zabrakło. Dodać należy, że stanowisko Sądu I instancji nie jest konsekwentne w dokonanej przez organ ocenie stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji trafnie zauważa, że organ oceniając stan majątkowy skarżącej, w którym uwzględnił kwotę 450 zł przekazywaną przez byłego męża na koszty utrzymania mieszkania syna, brał pod uwagę sytuację istniejącą na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże odnosząc się do kwestii obciążeń finansowych skarżącej związanych ze spłatą rat kredytu bankowego wskazywał, iż po jego spłacie w przyszłości zwiększą się jej możliwości finansowe. Ta ostatnia ocena nie odnosiła się więc do stanu na dzień wydania przez ZUS decyzji ostatecznej lecz zdarzeń, które mają nastąpić w przyszłości. Te jednak nie mają znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez ZUS decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 17/10, zbiór lex nr 957943). Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie podkreślił, że "w pełni podziela stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia". W związku z takim stwierdzeniem należy zauważyć, iż w decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzono, że w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Jednakże odwołując się do uznaniowego charakteru decyzji, Zakład postanowił odmówić umorzenia należności. Natomiast w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS wywiódł, że wniosek o umorzenie został ponownie przeanalizowany w oparciu o rozporządzenie wykonawcze, przy czym zacytowano treść § 3 ust. 1 pkt 1–3 tego aktu, a następnie jednoznacznie określono, że należy wykluczyć istnienie przesłanki określonej w pkt 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. W takiej sytuacji wymagało wnikliwej oceny ze strony Sądu I instancji jakie jest ostateczne stanowisko organu co do zaistnienia – w przyjętym w sprawie stanie faktycznym – przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Istotnym bowiem jest czy organ ostatecznie przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, czy też pomimo jej spełnienia względy uznania administracyjnego zadecydowały o przyjętym rozstrzygnięciu. Sąd I instancji w tym kontekście nie dokonał właściwej oceny zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy więc zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza CBOIS). W tym aspekcie sprawa wymaga więc ponowengo rozpoznania. W świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego przewlekła choroba zobowiązanego może stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Zatem dla oceny, czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 393/09, baza CBOIS). Sąd I instancji kontrolując w tym zakresie zaskarżoną decyzję, powyższych okoliczności w swej ocenie nie uwzględnił. Sąd zaakceptował stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała, aby jej choroba uniemożliwiła pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Skoro bowiem skarżąca jest zdolna do podjęcia zatrudnienia w warunkach chronionych, to nie można wykluczyć w przyszłości polepszenia jej sytuacji finansowej poprzez podjęcie pracy zarobkowej. Sąd dokonując tego rodzaju oceny nie rozważył, czy organ wysnuł prawidłowe wnioski z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym zawarto wskazania co do możliwości odpowiedniego zatrudnienia skarżącej, ale też i korzystania ze wsparcia środowiskowego w samodzielnej egzystencji, jak i konieczności zaopatrzenia np. w przedmioty ortopedyczne itp., ułatwiające jej funkcjonowanie. Rozważenie tych wszystkich okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej było niezbędne dla oceny, czy zostały ustalone przez organ niezbędne potrzeby życiowe skarżącej oraz możliwości podjęcia pracy w warunkach chronionych. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym aspekcie, zobowiązany był rozważyć, czy wystarczająco wnikliwe były ustalenia organu dotyczące choroby skarżącej oraz czy organ wystarczająco aktywnie kierował postępowaniem dowodowym celem uzyskania rzeczywistych i rzetelnych informacji co do jej stanu zdrowia. Przy ocenie działań organu co do zbadania zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego istotne jest to, czy odmowa umorzenia należności ZUS pociąga za sobą całkowite załamanie finansów, w tym zaprzestanie regulowania stałych należności. To, że strona dotychczas reguluje swoje stałe zobowiązania i nie korzysta z pomocy społecznej, nie przesądza o jej dobrej sytuacji finansowej ani nie dyskwalifikuje wniosku o umorzenie. Powyższe wskazania uwzględni Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. W szczególności WSA winien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny sprawy oraz zbadać, czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanych w art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, albowiem z mocy art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. w tym zakresie rozstrzygnie referendarz sądowy.