II SA/Go 914/11

Dnia 29 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.F., A.F. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu solidarnie na rzecz J.F. i A.F. części opłat w wysokości po 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za każdą z niżej wymienionych kart pojazdu: 1. [...], nr rej. [...], ... 102. [...], nr rej. [...], III. zasądza od Starosty solidarnie na rzecz J.F. i A.F. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011r. A.F. i J.F. (reprezentowani przez pełnomocnika) wystąpili do Starosty Powiatowego o zwrot kwoty 43 350 zł stanowiącej częściowo nadpłacone opłaty pobrane za wydanie kart pojazdu dla 102 samochodów osobowych zarejestrowanych w latach 2005 – 2006, wskazanych w załączniku do wniosku. W uzasadnieniu żądania wnioskodawcy powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt U 6/04 (Dz.U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119), stwierdzający niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, wywodząc w oparciu o to orzeczenie, iż określona w niekonstytucyjnym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględniała wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i pozostawała zbyt wysoka (przekraczała kwotę 75 zł). W odpowiedzi, udzielonej z upoważnienia Starosty, przez inspektora Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego, pismem z dnia [...] października 2011r. Nr [...], organ odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty ze względu na fakt, iż opłaty zostały pobrane na podstawie przepisu obowiązującego w chwili rejestracji pojazdów, zaś roszczenie o zwrot ich nadpłaconych – zdaniem wnioskodawców - części uległo przedawnieniu. Wywiódł, iż bieg przedawnienia roszczenia wynikającego ze zobowiązania bezterminowego - a takim jest zwrot nienależnego świadczenia - rozpoczyna się w dniu w którym świadczenie powinno być spełnione, gdyby uprawniony wierzyciel wezwał dłużnika do wykonania zobowiązania w najwcześniej możliwym terminie. Takim terminem było opublikowanie w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niekonstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Publikacja nastąpiła w dniu 30 stycznia 2006 r. zatem od tego dnia można było zgłaszać przedmiotowe roszczenie. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. (sygn. Akt III CZP 37/10) bieg przedawnienia roszczeń o zwrot niezależnie pobranych opłat za kartę pojazdu rozpoczyna od dnia spełnienia świadczenia. Roszczenia powstały w okresie od [...] września 2005 r. ([...]) do [...] marca 2006 r. ([...]). Roszczenie zgłoszone do organu w lipcu 2011 r. jest oparte na przepisach dotyczących czynu niedozwolonego zatem uległo przedawnieniu już w roku 2009 zgodnie z przepisem art. 442 § 1 Kc Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. organ stwierdził, iż sąd konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia z utratą jego mocy z dniem 1 maja 2006r. kierując się tym, by nie pozbawić powiatów odpłatności za wykonywanie przez nie czynności związanych z wydawaniem kart pojazdów do czasu wydania nowych przepisów regulujących tę kwestię. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma znaczenie dla załatwienia sprawy. Wskazał, iż wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie mają mocy wstecznej i działają tylko na przyszłość, wyłączona jest zatem możliwość podważenia dotychczasowych rozstrzygnięć podjętych na podstawie przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne. Potwierdzają to uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2001r. III ZP 30/00, OSNP 2001/23/68 i postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r. III ZP 27/00, OSNP 2001/10/33. Za takim stanowiskiem, zdaniem Sądu Najwyższego przemawia wykładania przepisu art. 190 ust 3 Konstytucji, który stanowi, że "orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, lecz Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że utrata mocy obowiązującej nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem nieważności przepisu, której przypisuje się skutek ex tunc. Starosta stwierdził, iż spełnienie niezbędnej dla przyjęcia odpowiedzialności przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem aktualizuje się najpóźniej w dacie wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny tj. 1 maja 2006 r. Niezgodność z prawem a art. 417 Kc nie jest bowiem pojęciem tożsamym z pojęciem bezprawności w ujęciu prawa cywilnego, lecz bardziej instytucją prawa konstytucyjnego rządzoną art. 190 Konstytucji. Również z art. 410 Kc nie wynika bezpodstawne pobranie opłaty za wydaną kartę pojazdu. Organ wskazał, iż w okresie gdy J.F. i A.F. uiścili łącznie opłaty za wydanie kart pojazdu w kwocie 43 350,00 zł. tj. w okresie od [...] września 2005 do [...] marca 2006r. istniała podstawa prawna do jej pobierania gdyż Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy zaskarżonego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wszystkie chronione Konstytucją wartości zdecydował o utrzymaniu w mocy przepisu sprzecznego z ustawą do wskazanego dnia to żadnemu zachowaniu, do którego się odnosi, nie można, co do zasady, przypisać cechy bezprawności, zaś jego orzeczenie wywołuje skutki jedynie na przyszłość i nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed daty wskazanej przez Trybunał. Jeżeli na podstawie wadliwego aktu organ władzy publicznej wydaje indywidualne rozstrzygnięcie - a takim rozstrzygnięciem było pobranie opłat za karty pojazdu to zachowaniem bezprawnym rodzącym odpowiedzialność odszkodowawczą nie jest fakt wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanego przepisu, ale sam fakt wydania aktu prawnego obejmującego ten przepis. Starosta jako organ rejestrujący, miał obowiązek prawny przestrzegania obowiązujących w dacie pobierania opłat, a następnie uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów prawnych, skoro obowiązywały one do 1 maja 2006 r. Pobranie opłaty w niższej kwocie niż określona w obowiązujących przepisach stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Biorąc zatem pod uwagę, iż uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu w roku 2005 i 2006 brak jest podstaw do stwierdzenia, iż pobrana oplata była nienależnym świadczeniem w rozumieniu art. 410 Kc. Stanowisko takie potwierdza uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn akt III CZP 125/07. Sąd Najwyższy stwierdził w niej, iż "skoro trafny jest wniosek, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 1 § 1 Kc gdy w okresie odroczenia ustawodawca wyda nowy przepis zgodny z Konstytucją, to pozbawione racji byłoby przyznawanie takiej możliwości po terminie zakreślonym przez Trybunał. Stworzenie przez Trybunał możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu, gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę, nie są co do zasady bezprawne". Organ wskazał także, iż zużył środki otrzymane z opłat za karty pojazdu w na cele publiczne tj. bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową, drogi, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, edukację i opiekę wychowawczą zatwm nie jest już wzbogacony. Nadto w okresie od [...] września 2005r. do [...] marca 2006r. , z powołanych przyczyn nie mógł się liczyć z obowiązkiem zwrotu pobranych opłat za karty pojazdu. W związku z udzieloną odpowiedzią pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia [...] października wezwał Starostę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu kwoty 43 350 zł z tytułu nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdu dla pojazdów określonych w załączniku do wniosku, na które organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu [...] listopada 2011r. J.F. i A.F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty 43.350,00 zł z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla samochodów wymienionych w załączniku do skargi. Zaskarżanemu działaniu Starosty Powiatowego zarzucili : 1. nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. akt U 6/04) w sprawie niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), 2. naruszenie art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Podnosząc wskazane zarzuty domagali się uchylenia zaskarżonej czynności w całości oraz stwierdzenia obowiązku zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponownie zawarli argumentację i zarzuty podnoszone już w piśmie wzywającym organ do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na wywody uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego do wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. wywodzili, iż opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 złotych jest nienależna jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Opłata ustalona w § ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia stanowiła nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz kosztów jej dystrybucji - co było intencją ustawodawcy - ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie kosztów innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi (tj. wytworzenia karty i jej dystrybucji) jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Wywodzili, iż wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu. Opłata ta jest pobierana przez organ, po uprzednim nabyciu tej karty przez organ od producenta kart. Celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Wskazuje na to wyraźnie przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, który określa wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiąc, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. Tak więc opłata ta, ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, co prowadzi do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyrażony został w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r. sygn. akt I OPS 3/07 i jest utrwalony w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc się do stanowiska organu, iż roszczenie o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu uległo przedawnieniu, z uwagi na fakt, że opłaty te zostały uiszczone w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami wobec czego w stosunku do nich upłynął 3-letni okres przedawnienia zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego, skarżący wskazywali, iż jest ono nieuzasadnione. Obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jak wynika z powyższego obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, jak również żądanie zwrotu zawyżonej opłaty jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Wobec powyższego skoro roszczenie o zwrot powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych - w tym również przedawnienia - winna być oceniana podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można zaś mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro zaś ustawa Prawo o ruchu drogowym jak i Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu to brak jest podstaw, aby uznać, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przedawnieniu wynikającemu z art. 118 Kc podlegają wyłącznie cywilnoprawne roszczenia majątkowe, czyli roszczenia, których przedmiotem jest oparte na stosunku cywilnoprawnym świadczenie dłużnika o charakterze majątkowym. Nie przedawniają się roszczenia procesowe oraz admimstracyjnoprawne. Skarżący wywodzili, iż argument przedawnienia wynikający z Kodeksu cywilnego, mógłby mieć zastosowanie w przypadku wyboru przez nich drogi cywilnej i wystąpienia z powództwem cywilnym przeciw Staroście z tytułu bądź bezpodstawnego wzbogacenia bądź czynu niedozwolonego. Natomiast w przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter administracyjnoprawny sprawy, wskazany przez Starostę 3-okres przedawnienia, nie będzie miał zastosowania. Skarżący wskazywali też na sprzeczność kwestionowanych regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z art. 90 TWE. Wywodzili, iż postanowienia Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Takie stanowisko znajduje oparcie w postanowieniach art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Przytaczając treść przepisu art. 90 TWE stanowiącego, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku) wskazywali iż zgodność polskich rozwiązań prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przytoczonym przepisem prawa unijnego była przedmiotem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala vs. Gmina Miasta Jaworzna. W powołanym postanowieniu Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał wskazał, że "Artykuł 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Ponieważ ETS nie uregulował odrębnie kwestii postępowania z opłatami już wniesionymi, oznacza to, że zastosowanie mają reguły ogólne. Te zaś reguły wskazują, że skutek orzeczenia ETS rozciąga się na cały okres od chwili, gdy określona regulacja stała się niezgodna z prawem wspólnotowym — w przedmiotowym przypadku oznacza to skutek od 1 maja 2004 r. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądów wspólnotowych to zaś oznacza obowiązek zwrotu pobranych opłat. W odpowiedzi na skargę Starosta, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie podnosząc zarzut przedawnienia. Wywodził w uzasadnieniu, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w związku z pobraniem od skarżących przez Powiat opłat za karty pojazdu wydane w latach 2003 – 2005 w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego. Zgodnie z tym przepisem środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności wskazane w nim dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opłatę pobraną za wydanie karty pojazdu należy uznać za środki o jakich mowa w pkt 7 tj. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosownie zaś do art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących tych należności o jakich mowa w art. 60 tej ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec treści cytowanego przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych, żądanie skarżących należy uznać - w świetle regulacji działu III Ordynacji podatkowej - za wniosek o zwrot nadpłaty. Zgodnie zaś z art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu byłaby to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W związku z tym możliwość dochodzenia zwrotu płatności związanych z wydaniem karty pojazdu, dokonanych przez skarżącego w latach 2003 - 2005 uległa przedawnieniu z końcem roku 2010. Organ podniósł także ponownie zarzut przedawnienia w wyprowadzony z regulacji Kodeksu cywilnego. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko uzupełniając argumentację wskazującą na niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę pobrania opłat. Zakwestionował też zastosowanie do żądania zwrotu opłat przepisów Ordynacji podatkowej powołując się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07 i przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r III CZP 35/07. Odnosząc się zaś do zarzutu przedawnienia wywodzonego z przepisu art. 118 Kc powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r. w której stwierdzono, iż "roszczenie przedsiębiorcy o zwrot nienależnie pobranej opłaty z tytułu wydania karty pojazdu uiszczonej w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego w ramach działalności gospodarczej z państwa będącego członkiem Unii Europejskiej nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 Kc." Na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko stwierdził, iż "zasądzenie" zwrotu części opłat za karty pojazdu na rzecz skarżących będzie niezgodne z zasadami współżycia społecznego bowiem skarżący jako przedsiębiorcy zaliczyli już uiszczone opłaty w ciężar kosztów prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej w skrócie ppsa ). W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została na pismo Starosty z dnia [...] października 2011r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za kartę pojazdu uznane przez skarżących za czynność o jakiej mowa w art. 3 § § 2 pkt 4 ppsa. Zbadać zatem należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 ppsa, co stanowi warunek jej merytorycznego rozpoznania. W myśl powołanego przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a ppsa można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powyższy wymóg został przez skarżących dopełniony. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy na materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Podstawę tę stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 w/w przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Problem pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. był przedmiotem powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli zaś chodzi o skutki powołanego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego pisma z dnia [...] października 2011 r. Stwierdzić bowiem należy, iż przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. W kwestii kompetencji sądu administracyjnego do takiego stwierdzenia i odmowy jego zastosowania w indywidualnie rozpoznawanej sprawie wskazać należy na wywodzoną z art. 178 Konstytucji samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu sądu administracyjnego do takiej kontroli stosowania prawa (vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). W konsekwencji sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m. in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy podzielana jest przez Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny ( vide: uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania przez sąd konstytucyjności aktu podustawowego ( np. rozporządzenia ) w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej czy też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w konkretnej sprawie znajduje swe umocowanie w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa przez administrację publiczną. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym, a przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie. (L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikający z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro więc w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) pozwala na przyjęcie, iż działanie Starosty związane z pobraniem opłat w kwocie po 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym organ ten nie jest obowiązany dokonać zwrotu kwot nadpłaconej ponad należną opłatę. Fakt skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującego przepisu rozporządzenia nie oznacza, iż musi być on stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Za utrwalony w orzecznictwie ( vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie I OSK 231/11 – cbois.nsa.gov.pl ) należy uznać pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko. Istotą zagadnienia jest bowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Podstawowym argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczeń jest funkcjonalność prawa. Podkreślenia wymaga, wyrażany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być nadal – do wskazanej daty - stosowany przez wymiar sprawiedliwości, odnoszony był wyłącznie do przepisu rangi ustawowej. Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sąd, korzystając z przyznanego mu uprawnienia, uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną pobrania od skarżącego zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Bez znaczenia jest też w okolicznościach niniejszej sprawy, że omawiane rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006r., gdyż Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty, polegającej na odmowie skarżącym zwrotu opłaty za kartę pojazdu, uprawniony był do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności (pobranie opłat) będącej źródłem żądania zwrotu. Pobrana przez organ od skarżących kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdu na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wdając akt wykonawczy – rozporządzenie z 2003r. przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej przez Sąd argumentacja uzasadniała zatem stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłaty pozostawała niezgodna z prawem. Dokonując jej w oparciu o przepis rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny, oznacza, iż podjęta została przez organ bez podstawy prawnej. Taki też pogląd wyrażany jest w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu ( vide: wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09 - cbois.nsa.gov.pl). Jeśli zaś chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego to wskazać należy przede wszystkim na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zasadnie wskazali skarżący, iż zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny i to od momentu jego wejścia w życie, a zatem i w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za każdą z kart pojazdu wydanych w okresie od w okresie od [...] września 2005r. do [...] marca 2006r. wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem uiszczona przez skarżących kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdu w związku z rejestracją samochodów wskazanych w załączniku do wniosku niewątpliwie była zawyżona. Opłata winna bowiem uwzględniać jedynie wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe rodzi po stronie organu, który pobrał przedmiotową opłatę obowiązek zwrotu skarżącym różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostaje niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżących(500 zł) a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. (75 zł) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Przyjęcie wskazanych powyżej poglądów prowadziło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do stwierdzenia - w oparciu o przepis art. 146 § 1 ppsa - bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłaty podjętej w formie pisma Starosty z dnia [...] października 2011 r. nr [...], co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Dla podjętego rozstrzygnięcia bez wpływu pozostawał podnoszony przez organ zarzut przedawnienia, wywodzony z przepisów Kodeksu cywilnego, jak też konstruowany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.). Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie ma znaczenie fakt wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ( vide: art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz.U. Nr 157, poz. 1241) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m. in. dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosownie zaś do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) źródłami dochodów własnych powiatu są wpływu z opłat stanowiących dochodu powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym do dochodów takich zaliczają się także wpływu z opłat za kartę pojazdu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. w sprawie I OSK 573/07 ( vide: Lex nr 360321). W konsekwencji więc opłata za kartę pojazdu może być od 1 stycznia 2010 r. zaliczana do niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Jest bowiem pobierana od właściciela zarejestrowanego pojazdu przez właściwe starostwo ( urząd miejski w miastach na prawach powiatu ), stanowiące jednostkę budżetową, na pokrycie kosztów jej wytworzenia i dystrybucji. Pobór opłaty następuje na podstawie odrębnej ustawy tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Uznanie omawianej opłaty za środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, powoduje iż stosownie do przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Przepisy działu III Ordynacji podatkowej regulują kwestię nadpłaty podatku (art. 72 i nast. Op). Za nadpłatę uważa się m. in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (art. 72 § 1 pkt 1 Op). Za podatek zapłacony nienależnie uznać należy kwotę uiszczoną przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Odpowiednie zastosowanie art. 72 § 1 pkt 1 Op w świetle poczynionych uprzednio uwag prowadzi do wniosku, że uiszczona tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwota 500 zł w zakresie przekraczającym koszty jej wytworzenia i dystrybucji została pobrana bez podstawy prawnej ze względu na niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarte w art. 67 ustawy i finansach publicznych odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa i działu III Ordynacji podatkowej do opłaty za wydanie karty pojazdu, skutkuje w konsekwencji obowiązkiem odpowiedniego stosowania innych regulacji materialnoprawnych zawartych w tym dziale, w tym także instytucji przedawnienia. W tym miejscu wskazać należy, iż zasadny jest pogląd skarżących, że na gruncie prawa administracyjnego instytucja przedawnienia znajduje zastosowanie jedynie wówczas gdy wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego tak stanowi. Należy też podkreślić, iż do czasu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych nie funkcjonowały w systemie prawa przepisy jednoznacznie regulujące tryb zwrotu opłat za kartę pojazdu ani kwestii przedawnienia uprawnienia do domagania się takiego zwrotu. W stosunku do tych opłat i żądania ich zwrotu, w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, stosowanie Ordynacji podatkowej zostało wykluczone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych ( vide : uchwała 7 s. NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07 ) i powszechnych ( uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07 ). W powołanej uchwale NSA opowiedział się za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Wskazał, iż opłat takich w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu omawianej opłaty Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych. Na gruncie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, do którego odsyła ustawa o finansach publicznych, zawarty w tym dziale przepis art. 79 § 2 stanowi, iż prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W myśl art. 70 § 1 zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Stosując regulacje art. 79 § 2 i 70 § 1 Op odpowiednio do wniosku o zwrot nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu, przyjąć należałoby, iż skoro opłaty takie zostały uiszczone przez skarżących w roku 2005 i 2006 to prawo do złożenia wniosku o zwrot ich nadpłaconej części wygasło z końcem roku 2010 w stosunku do opłat uiszczonych w roku 2005, zaś do opłat uiszczonych w 2006 roku nastąpiłoby to z końcem roku 2011 r. ( pozostawiając na boku kwestię przerwania biegu przedawnienia w wyniku złożenia wniosku z dnia [...] lipca 2011 r.). Zdaniem Sądu jednakże w sprawie istotna pozostawała okoliczność, iż instytucja przedawnienia w stosunku do opłat za wydanie karty pojazdu wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 2010r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Tym samym rozważenia wymagało czy można przyjąć, że istotnie bieg terminu przedawnienia dla wniosku o zwrot ich nadpłaty rozpoczął się z dniem 1 stycznia 2006r. w stosunku do opłat wniesionych w 2005 r. i z dniem 1 stycznia 2007r. w stosunku do tych uiszczonych w 2006 r. Kwestia zwrotu nadpłaconych opłat zaktualizowała się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w wyniku wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2011 r. o zwrot nadpłaconych opłat. Mając zatem na uwadze przepis art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zgodnie z którym przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej), wniosek złożony ( tak jak w niniejszej sprawie ) po 1 stycznia 2010 r. powinien zostać rozpoznany z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu jednak konieczność zastosowania przepisów nowej ustawy prowadzić musi do uznania, iż bieg terminu przedawnienia dla wniosków o zwrot nadpłaty opłat za kartę pojazdu rozpoczął się dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. z dniem 1 stycznia 2010 r. Skoro bowiem uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nadpłaty opłaty za kartę pojazdu, w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. i działu III Ordynacji podatkowej, powstało dopiero z dniem wejścia w życie wskazanej ustawy, to nie można przyjmować, iż rozpoczęcie biegu przedawnienia takiego wniosku mogło nastąpić przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, umożliwiającej zastosowanie do niego instytucji przedawnienia z Ordynacji podatkowej. Pokreślenia wymaga, iż na dzień wymagalności roszczenia o zwrot ( uiszczenie ) opłaty za wydanie karty pojazdu nie było w przepisach prawa administracyjnego regulacji dotyczących jego przedawnienia. Uznanie, iż wynikający z przepisów art. 79 § 2 i 70 § 1 Op materialnoprawny termin do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu rozpoczął dla skarżących bieg z końcem 2005 i 2006 r., w sytuacji, gdy Ordynacja podatkowa z której przepis ten wynika znalazła swoje zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero od 1 stycznia 2010 r., prowadziłoby do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz ( lex retro non agit ) i naruszałoby gwarantowany ustawą termin dla złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty. Podobny pogląd w kwestii rozpoczęcia biegu przedawnienia wyrażony został na tle podobnych regulacji prawnych w wyroku NSA z dnia 7 października 2010 r. II FSK 884/09 ( cbois.nsa.gov.pl.). Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, iż błędne pozostawało stanowisko organu, że obowiązkowi zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdu sprzeciwia się okoliczność przedawnienia wniosku o taki zwrot. Podobnie bezzasadny okazał się zarzut przedawnienia wywodzony z unormowań Kodeksu cywilnego. W tej kwestii wskazać jedynie należy, iż sprawa dotycząca zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą należącą do kognicji sądów administracyjnych, co jednoznacznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej już uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07. Administracyjny charakter niniejszej sprawy i autonomia prawa administracyjnego wobec prawa cywilnego prowadzi do wniosku, iż do jej załatwienia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego w tym te regulujące kwestię przedawnienia. Końcowo odnieść się też należy do podniesionego na rozprawie zarzutu, iż przyznanie skarżącym prawa do zwrotu nadpłaconych pozostawać będzie w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, ze względu na fakt iż skarżący jako przedsiębiorcy zaliczyli koszty poniesione w związku z uiszczeniem opłat w ciężar kosztów prowadzenia działalność gospodarczej. Odnosząc się do niego wskazać jedynie, należy iż żaden przepis prawa administracyjnego nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej klauzul generalnych, zawartych w przepisach należących do innej gałęzi prawa. Art. 6 i art. 7 Kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym i zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ani też nie mogą modyfikować przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Podobnie, zważywszy na wynikający z powołanych na wstępie przepisów ustawy o ustroju sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, model kontroli sądowoadministracyjnej, oparty jednie o kryterium legalności, stwierdzić należy, iż zasady współżycia społecznego nie znajdują zastosowania. Powołany już uprzednio przepis art. 146 ppsa dotyczy uwzględnienia skargi na, inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W § 1 stanowi on, iż sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (vide: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309). W orzecznictwie przyjmuje się, że określony w § 1 sposób orzekania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast orzekanie w sposób określony w § 2 tego przepisu może nastąpić w sytuacji, gdy takiego aktu konkretyzującego nie ma bowiem organ administracyjny odmówił jego podjęcia i sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114). Norma § 2 art. 146 ppsa stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego, zaś wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (vide: J.P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lexis Nexis, str. 314). Mając na uwadze wskazane okoliczności orzeczono o uznaniu obowiązku organu zwrotu nadpłaconych opłat bowiem odmowa uwzględnienia wniosku dotyczącego zwrotu części opłat uiszczonych za wydanie karty pojazdu dokonana została z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do przepisu art. 200 i 2005 § 2 ppsa.