II SO/Op 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie WSA Ewa Janowska WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. wniosku K. P. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Strzelec Opolskich za nieprzekazanie w terminie kompletnych akt sprawy w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w przedmiocie informacji publicznej. postanawia 1) wymierzyć Burmistrzowi Strzelec Opolskich grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, 2) zasądzić od Burmistrza Strzelec Opolskich na rzecz K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2011 r., uzupełnionym na wezwanie organu pismem z dnia 7 marca 2011 r., K. P. zwrócił się do Burmistrza Strzelec Opolskich o udzielenie - stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP - pisemnej informacji w zakresie umowy dzierżawy działki nr A, położonej w [...], tj. o wskazanie kiedy i na jaki okres została zawarta, stron tej umowy oraz warunków jej podpisania z podaniem podstawy prawnej. Jednocześnie wniósł o dostarczenie odpisu protokołów Komisji Rewizyjnej z dnia 5 i 19 stycznia 2011 r. rozpatrującej jego skargę na działalność Burmistrza. Poinformował również, że działka nr A jest drogą dojazdową i leży w strefie oddziaływania prawnego działki nr B. Po udzieleniu przez Burmistrza Strzelec Opolskich odpowiedzi, zawartej w piśmie z dnia 28 marca 2011 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 18 lipca 2011 r., K. P. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w przedmiocie informacji publicznej, zawartą w piśmie z dnia 23 czerwca 2011 r., które - jak wynika z daty prezentaty - wpłynęło do organu w dniu 24 czerwca 2011 r. Skargę K. P. i jej odpisy, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy (1 plik), Burmistrz Strzelec Opolskich przesłał do tut. Sądu pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 22 lipca 2011 r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie przesyłki. Dokumenty te wpłynęły w dniu 25 lipca 2011 r., o czym świadczy data prezentaty i stosowna adnotacja na egzemplarzu odpowiedzi na skargę. Powyższa sprawa zarejestrowana została w repertorium sądowym pod sygnaturą akt II SAB/Op 31/11. Następnie K. P., powołując się na przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r., o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 3000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając żądanie wniosku K. P. podniósł, że pomimo upływu terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., organ nie przekazał Sądowi skargi złożonej w dniu 24 czerwca 2011 r., co wynika z informacji, jaką uzyskał w Sądzie drogą telefoniczną w dniu 20 lipca 2011 r., a brak reakcji ze strony organu uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Sąd. Sprawa z wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie akt sprawy na podstawie art. 55 P.p.s.a., została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pod sygnaturą akt II SO/Op 20/11 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Strzelec Opolskich w piśmie z dnia 10 października 2011 r. wskazał, że akta zostały przesłane do Sądu w dniu 22 lipca 2011 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 18 października 2011 r., organ ponownie wskazał dzień 22 lipca 2011 r. jako datę przesłania skargi wraz z odpowiedzią i kompletem akt oraz stwierdził, że w związku z tym termin, o którym mowa w art. 54 § 2 K.p.a., został zachowany, a wniosek, co do zasady jako bezpodstawny, nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2012 r., pełnomocnik organu – r. pr. J. W. uzupełniająco wniósł o niewymierzanie grzywny, wskazując, że podstawa prawna żądania K. P. z dnia 8 lutego 2011 r. była niejasna, gdyż powołany został art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, i ten sam przepis wskazał K. P. na skutek wezwania przez organ, czy domaga się udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji Z tego względu organ nie mógł mieć pewności co do terminu, w jakim należy przekazać skargę. Podniósł też, że opóźnienie wyniosło 11 dni, ale nie został przekroczony 30-dniowy termin podstawowy. Opóźnienie nie utrudniło przebiegu postępowania ani nie spowodowało jego przewlekłości. Wniosek o wymierzenie grzywny został złożony po wysłaniu skargi wraz z aktami do Sądu. Na tej podstawie pełnomocnik wywiódł, że grzywna, jako środek dyscyplinujący nie osiągnie celu i - powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne wskazał, że wyłączną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., a w razie wykonania tegoż obowiązku nie może być ona wymierzana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1), a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Zasada ta doznaje jednak modyfikacji z woli ustawodawcy, który w przepisach szczególnych przewiduje możliwość skrócenia terminu przesłania przez organ akt wraz ze skargą sądowoadministracyjną. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, gdzie z uwagi na charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, wynikającego z art. 61 Konstytucji RP, ustawodawca w art. 21 pkt 1 tej ustawy zwiększył gwarancje procesowe w zakresie szybkości postępowania, przyspieszając termin nadania biegu skardze, której przedmiotem jest udzielenie informacji publicznej, poprzez skrócenie terminu w stosunku do tego, jaki został przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (pkt 1). Na gruncie powyższego uregulowania dostrzec należy, że zakreślone zostały wyraźnie ramy czasowe dopełnienia przez organ obowiązku przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej w zakresie udzielenia informacji publicznej. Wynikający z art. 21 pkt 1 ustawy obowiązek ma charakter bezwzględny, co wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej jest zobligowany dochować 15-dniowego terminu. Wprawdzie potencjalne jego przekroczenie nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, niemniej jednak ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam postępowania o wymierzenie grzywny. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze należy, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. wszczyna odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiwsa 2008 nr 3, poz. 42). W ocenie Sądu, treść uregulowania zawartego w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. ma zastosowanie również w postępowaniu dotyczącym skarg z zakresu informacji publicznej. Przewiduje bowiem konieczność zastosowania przepisów P.p.s.a. wprost, określając jedynie samodzielnie w punkcie pierwszym termin przekazania przez organ odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Tym samym należy przyjąć, że w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. również w razie niezastosowania się do obowiązków wynikających z przepisów szczególnych, czyli w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie można zaakceptować stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na wniosek, że omawiane uprawnienie Sądu jest ograniczone wyłącznie do sytuacji określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a., czyli w razie nieprzekazania akt w terminie wynoszącym 30 dni. Taka interpretacja prowadziłaby do całkowitego zniweczenia intencji racjonalnego ustawodawcy, który w sprawach z zakresu informacji publicznej określił szybszą "ścieżkę procesową", jeśli w tego rodzaju sprawach organ bez jakichkolwiek konsekwencji mógłby przekazywać sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy, byle tylko dochował 30-dniowy termin wynikający z art. 54 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywna może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2010 r. i w drugim półroczu 2010 r. (Mon. Pol. Nr 15, poz. 156), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku 2010 wyniosło 2822,66 zł. Zważywszy, że z art. 21 pkt 1 ustawy, tak samo jak z art. 54 § 1 P.p.s.a, wynika obowiązek dochowania przez organ określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w pojęciu "niezastosowania się do obowiązków", będącym przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Z tego względu środek określony w tym przepisie może być zastosowany zarówno w sytuacji zaniechania przekazania sądowi odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak również zwłoki organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że przesłanka do wymierzenia grzywny nie przestanie istnieć w przypadku przekazania akt sądowi po upływie terminu., gdyż nie zmienia to faktu uchybienia terminowi określonemu w przepisach. W tym miejscu należy podnieść, że skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego grzywna określona w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Funkcja represyjna wiąże się natomiast z przekroczeniem terminu. Nie jest ona przy tym zależna od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Oprócz wskazanych wyżej dwóch podstawowych funkcji, wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, mającą na celu zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiwsa 2010 nr 1, poz. 2; postanowienie NSA z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11, System Informacji Prawnej Lex nr 896315). Zaakcentować ponadto należy, że wymierzenie grzywny organowi jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych danej sprawy. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, użyte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza bowiem, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek w tym przedmiocie sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sadu oraz to, czy organ pomimo opóźnienia wypełnił obowiązek i wyjaśnił przyczyny niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09, Lex nr 564264). W praktyce oznaczać to będzie, że wysoka grzywna winna być przyznawana, gdy uchybienie organu jest rażące, a niska gdy jest nieznaczne. Podkreślić przy tym należy, że dla wymierzenia grzywny organowi nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu dokumentów. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Jak już wcześniej wskazano, odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny (por. postanowienia NSA: z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 652/07, z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GZ 171/08 oraz z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1103/07, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe, skład orzekający uznał, że w niniejszej sprawie doszło do urzeczywistnienia się przesłanek uzasadniających wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Na wstępie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego stanowiska, należy stwierdzić, że K. P. wniósł skargę, poprzez złożenie pisma w dniu 24 czerwca 2011 r. Skarga ta bezspornie dotyczyła bezczynności z zakresu informacji publicznej, co potwierdza prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 31/11. Z tego względu, na zasadzie art. 21 pkt 1 ustawy, skarga ta powinna zostać przekazana do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni liczonym od 25 czerwca 2011 r. Ostatnim dniem tego terminu był 9 lipca 2011 r., który przypadał na sobotę. W tych okolicznościach, stosownie do art. 83 § 2 P.p.s.a należało przyjąć, że termin do przekazania przez organ akt do Sądu upływał z dniem 11 lipca 2011 r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Zgromadzone w sprawie dowody, wynikające z akt sprawy o sygn. II SAB/Op 31/11, świadczą o tym, że Burmistrz Strzelec Opolskich przesłał do Sądu skargę i odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy w dniu 22 lipca 2011 r., co potwierdza data stempla pocztowego. Zatem określony w art. 21 pkt 1 ustawy obowiązek w zakresie przekazania skargi został wykonany z jedenastodniowym opóźnieniem. Treść odpowiedzi na wniosek, zawarta w piśmie z dnia z dnia 18 października 2011 r., wskazuje przy tym, że umknęło uwadze organu, iż w sprawie ma zastosowanie inny niż określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. termin przekazania akt sprawy, wynikający z przepisów szczególnych, tj. z art. 21 pkt 1 ustawy. Skład orzekający uznał, że w realiach niniejszej sprawy wniosek K. P. o wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 55 P.p.s.a. jest uzasadniony i wymierzył grzywnę w kwocie 300 zł, która mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę – z jednej strony – okoliczność, że akta wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane przez organ w terminie określonym w art. 55 § 1 P.p.s.a., a z drugiej strony – uwzględnił charakter sprawy dotyczącej prawa dostępu do informacji publicznej, a także okres uchybienia terminowi przekazania skargi, określonemu w art. 21 pkt 1 ustawy. Niewątpliwie funkcja dyscyplinująca grzywny odpadła w chwili, gdy skarga wraz z wymaganymi dokumentami została do Sądu przekazana, choć nastąpiło to z opóźnieniem. W zakresie funkcji represyjnej należy natomiast wskazać, że zdaniem Sądu, wysokość wymierzonej grzywny będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie obowiązku przekazania skargi w terminie określonym ustawą, a także spełni funkcję prewencyjną i wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Z powyższych względów, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania, w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.