I SA/Wa 1071/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczna gminną oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy W. od decyzji Starosty Powiatu Ż. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], wydzielona pod drogę publiczną gminną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy – W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Powiatu Ż. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną wyżej nieruchomość, zobowiązując Wójta Gminy W. do jego wypłaty na rzecz T. S. - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, twierdząc, iż nieruchomość ta spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy W., który zarzucił decyzji naruszenie art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym nie wzięto pod uwagę sposobu użytkowania i przeznaczenia wycenianej działki a także nie uwzględniono faktu, iż istnieje możliwość zwrotu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania z uwagi na wystąpienie przez Wójta Gminy W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ocenę legalności decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], i zbadaniu całości akt sprawy, Wojewoda [...] stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia odwołania, ocena stanu prawnego i faktycznego dokonana przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń. Z ustaleń Wojewody [...] wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], położonej w obrębie Ł., stanowiącej własność T. S., w wyniku którego to podziału powstała m. in. dz. ewid. nr [...], wydzielona pod drogę gminną. W decyzji tej stwierdzono, że wydzielenie wskazanej działki jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla miejscowości W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], oraz, że ta działka gruntu jest objęta art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, przejdzie z mocy prawa na własność Gminy W. Zdaniem Wojewody [...], istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, czy w wyniku zatwierdzonego przez Wójta Gminy W. podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną ze skutkami, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj., przejęcia działki nr [...] m² na własność Gminy W., która winna wypłacić dotychczasowym współwłaścicielom odszkodowanie. Zdaniem Wojewody [...], istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i oceny, czy dz. ewid. nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. jako wydzielona pod drogę publiczną jest ustalenie, czy takie jej przeznaczenie przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazując linie rozgraniczające tej drogi, obejmujące również grunt stanowiący wskazaną działkę. Jest to zasadnicza przesłanka do wystąpienia skutku o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela, z czym wiąże się wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy obowiązek wypłacenia odszkodowania. Z punktu widzenia skutku odjęcia prawa własności jest nieistotne, że indywidualizacja przedmiotu przejęcia i potwierdzenie przeznaczenia spornej działki nastąpiły w uzasadnieniu decyzji podziałowej Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. Przejecie nieruchomości nie następowało bowiem na mocy rozstrzygnięcia organu, lecz z mocy prawa, aczkolwiek w kształcie określonym w decyzji zatwierdzającej podział i pod warunkiem uzyskania przez nią ostateczności. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla miejscowości W., obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających (10 m) drogi dojazdowej projektowanej, oznaczonej symbolem 2KDDp. Wojewoda [...] stwierdził, że w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 oraz w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), które to rozporządzenie dopełnia przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wprowadzono podział dróg publicznych na ustalane w oparciu o określone wymagania techniczne i użytkowe klasy dróg, do których należą m. in. drogi dojazdowe. Pojęcie drogi dojazdowej związane jest ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, zaś pojecie drogi publicznej wiąże się z podmiotem któremu przysługuje prawa własności. W niniejszej sprawie w części opisowej planu istnieje wyraźny zapis określający publiczny charakter projektowanej drogi dojazdowej, pod którą wydzielono działkę ewidencyjną nr [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń, mając na uwadze decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla miejscowości W uznać trzeba, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nastąpił skutek prawny przewidziany w treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że powyższa działka ex lege stała się własnością Gminy W., niezależnie od faktu, że prawo gminy do tej działki nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem Wojewody [...], za niezasadny należy uznać zarzut, iż Starosta Powiatu Ż. wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wniosku Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ocenę legalności jego własnej decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2009 r., ponieważ organ pierwszej instancji nie mógł się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia powyższej sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Dopóki ostateczna decyzja podziałowa Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty nie ma potrzeby dalszego wstrzymywania postępowania odszkodowawczego, a to zgodnie z nakazem wynikającym z art. 12 § 1 kpa, dotyczącym szybkości postępowania organu administracji publicznej. Wojewoda [...] podniósł jeszcze, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wznowienia postępowania, gdyby się okazało, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Ponadto, zdaniem organu, nie ma pewności czy wniosek Wójta Gminy W. o stwierdzenie nieważności jego własnej decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2009 r. wywołał skutek w postaci wszczęcia takiego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ponieważ załączona do odwołania kopia tego wniosku nie zawiera nawet dowodu wpływu do powyższego organu. W związku z tym, iż w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną gminną w drodze rokowań pomiędzy T. S. a Wójtem Gminy W. (protokół z uzgodnień z dnia 22 września 2009 r.), wszczęta została przed Starostą Powiatu Ż. procedura ustalenia tego odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda [...] stwierdził, iż zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 4 i 5 oraz działu IV rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jednak § 36 ust. 2 tego rozporządzenia pozwala w przypadku braku cen przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na zastosowanie podejścia porównawczego określającego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. W niniejszej sprawie, jak podał Wojewoda [...], został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. J. Starosta Powiatu Ż. przyjął, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Biegła z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji gruntami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne, dokonując analizy danych zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług jak również nieruchomości dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy w związku z budową domu jednorodzinnego, położonych na terenie gminy W. objętych transakcjami sprzedaży w okresie 2008 - wrzesień 2009 r. W uzasadnieniu przyjętej metody szacowania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła na podstawie zgromadzonych materiałów źródłowych, iż w badanym okresie występowały na lokalnym rynku nieliczne transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę obwodnicy Ż. i Autostrady [...], ale w związku z ich położeniem na terenach rolniczych nie mogły być wzięte do porównań. Wykazanie zatem przez rzeczoznawcę majątkowego D. J. braku możliwości określenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia umożliwiło jej przejście do metody wyceny regułą przewidzianą w ust. 2 pkt 2 § 36 tego rozporządzenia (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.10.2008r. sygn. akt II SA/Lu 527/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.12.2008 r., sygn. akt II SA/Po 439/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.01.2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 471/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21.04.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 80/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.04.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1768/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.08.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 688/09; wyrok w Poznaniu z dnia 27.01.2010 r., sygn. akt II SA/Po 234/09; wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.12.2009r., sygn. akt I OSK 406/09; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych -www.nsa.gov.pl). Wojewoda [...] stwierdził, iż autorka operatu oparła swoją analizę na próbce 51 transakcji (strona 6 i 7 operatu) reprezentatywnych o cenach jednostkowych od 28,31 do 157,14 zł za m² sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem położenia, otoczenia, dostępności komunikacyjnej, uzbrojenia technicznego i przeznaczenia w planie miejscowym. Ostatecznie po wybraniu 43 najbardziej podobnych nieruchomości do szacowanej działki, wyznaczeniu współczynników korygujących, określeniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku oraz określeniu wagi poszczególnych cech wartość 1 m² działki ewidencyjnej nr [...] ustalono w wysokości 36,14 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną na poziomie 46 295 zł według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy W., czyli 27 maja 2009 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Zdaniem organu, skoro na terenie badanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, to biegła w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2009 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej działki ewidencyjnej nr [...] kierowała się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Tym samym, odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny zostały przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadnione. Na rozprawie administracyjnej w dniu 8 grudnia 2009 r. przedstawiciel Wójta Gminy W. zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego i nie zaakceptował wyrażonej w nim kwoty odszkodowania, zgodził się na kwotę odszkodowania w wysokości 15 zł/m². Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wójt Gminy W. wskazując na błędnie przyjętą metodę wyceny nieruchomości wystąpił o uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2009 r. sugerując wykorzystanie w tym względzie na podstawie podanych w przedmiotowym piśmie numerów aktów notarialnych transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi mających miejsce na terenie Gminy W. Wobec zgłoszonych zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 17 stycznia 2010 r., odnosząc się do zarzutów, podtrzymała swoją opinię oraz wyjaśniła metodologię przyjętej wyceny i dobór nieruchomości porównawczych oraz wskazała dlaczego podane przez Wójta Gminy W. akty notarialne nie zostały wzięte pod uwagę. W ocenie organu odwoławczego kwestionowanie wysokości wyceny uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy nasuwa ona wątpliwości z uwagi na znaczną różnicę w wartości nieruchomości podobnych na danym rynku, natomiast według przedstawionych w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę zestawień reprezentatywnych transakcji, ceny transakcji nie wykazują znaczącej różnicy od ceny oszacowanej nieruchomości, a wartość 1 m² wycenianej nieruchomości jest adekwatna do cen panujących na lokalnym rynku. W świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organ administracji publicznej zobligowany jest do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody. Dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości, określonymi obowiązującymi, przytoczonymi wyżej, przepisami prawa. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie operat szacunkowy D. J. z dnia [...] listopada 2009 r. wymogi te spełnia. Wojewoda [...] podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 14.03.2007 r., I OSK 322/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 329151, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.08.2006 r., I SA/Wa 1107/05, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 276587, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.05.2007r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, opubl. Legalis). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.01.2008 r., w sprawie sygn. I SA/Wa 1833/07, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 351279) wyrażono m.in. tezę, że ,,Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych(...)". W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani nie domagała się jej sporządzenia. Ponadto Wójt Gminy W. nie skorzystał również z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. Przyjąć więc należy, iż pomimo zastrzeżeń, co do określonej wysokości odszkodowania, nie zakwestionował w sposób przewidziany prawem w postępowaniu przed Starostą Powiatu Ż. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Mając zatem na uwadze, iż działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Gminy W. na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Gminy W. do zapłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość nie powinno budzić wątpliwości. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W.; zarzucając naruszenie: (1) art. 97 § 1 punkt 4 kpa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości, z której wynika przejście z mocy prawa działki nr [...] na Gminę W., (2) art. 138 § 2 kpa przez jego niezastosowanie, co było efektem uznania przez organ drugiej instancji, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ pierwszej instancji nie wymaga uzupełnienia, mimo że w sprawie został przyjęty operat szacunkowy z wyceną wykazującą znaczną różnicę w wartości oszacowanej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości przeznaczanych pod drogi, (3) art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że wartość nieruchomości określona przez biegłego została ustalona z uwzględnieniem stanu tej nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenia oraz, że w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę określenia wartości działki nr [...] prawidłowo została zastosowana metoda porównawcza mimo, że do porównania wartości działki przeznaczonej pod drogę przyjęto działki o charakterze działek budowlanych i to w takiej sytuacji, gdy Gmina wskazywała na transakcje zawierane w celu nabycia nieruchomości pod drogi publiczne, (4) art. 134 ww. ustawy ze względu na fakt, że biegły dokonał szacunku nieruchomości nie uwzględniając wszystkich przewidzianych tym przepisem kryteriów, tym samym szacowana przez niego wartość odbiega od wartości rynkowej nieruchomości, (5) art.154 ustawy poprzez niedobranie właściwej metody oszacowania nieruchomości - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Ż. z dnia [...] lutego 2010 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną gminną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy – W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązującą Wójta Gminy W. do wypłaty odszkodowania T. S, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. 3. W skazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.). Z przepisu tego, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne; przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. 4. Z akt sprawy wynika, że podział działki nr [...] położonej w obrębie Ł. został zatwierdzony na wniosek właściciela gruntu T. S decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [....]; podział ten został wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla miejscowości L.. W wyniku podziału działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, która przeszła na własność Gminy W. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. [...] października 2009 r. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2009 r. T. S wystąpił do Wójta Gminy W. o odszkodowanie i zadośćuczynienie lub ewentualne wykupienie gruntu pod planowaną drogę. Z uwagi na nieskuteczność negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a byłym właścicielem, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości. Po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę majątkowego do złożonych wniosków i zarzutów, organ uznał, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, i daje podstawę do uznania, że przedmiotowa wartość jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi podstawę do określenia odszkodowania, którego wysokość oraz sposób i termin zapłaty określono w osnowie decyzji organu pierwszej instancji. 5. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera własnej definicji dróg publicznych, definicje drogi publicznej zawarte są w art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z wyjątkami i ograniczeniami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że wprawdzie o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych potrzebna jest uchwała rady gminy - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, natomiast publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym obszarze. Decydujące znaczenie ma zatem wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie. Stosownie bowiem do przepisu art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. 6. Podzielić należy stanowisko Wojewody [...], iż pomimo zastrzeżeń, dotyczących wysokości odszkodowania określonego w decyzji Starosty Powiatu Ż. z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy W. nie zakwestionował w sposób przewidziany prawem w postępowaniu przed Starostą Powiatu Ż. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże nie zwalania to organów orzekających w sprawie od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego, i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa – co w niniejszej sprawie nastąpiło. Podkreślić należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki, obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością, a ponadto wymaga również wiedzy fachowej. Zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Wojewody [...], iż skoro działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Gminy W. na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. sporządzony w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Gminy W. do zapłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość nie powinno budzić wątpliwości. Należało również uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa, bowiem organ ten, jako organ drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa – w sposób prawidłowy po raz drugi rozpoznał i rozstrzygnął sprawę. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 7. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne nie pojawiło się, bowiem fakt skierowania do organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, na co wskazuje strona skarżąca w skardze, dołączając do skargi kserokopię pisma Wójta Gminy W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. "o dokonanie oceny, czy powinno dojść do wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 Kpa..." – jednakże bez prezentaty wskazującej na wpływ tego pisma do organu nadzorczego. A zatem, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W sprawie niniejszej nie zaistniała potrzeba zastosowania art. 138 § 2 kpa, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa, oraz wyrażoną w art. 12 kpa – zasadą szybkości postępowania. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, dokonały wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadniły w sposób przewidziany w przepisach kpa, a w aktach sprawy zostały zgromadzone dowody umożliwiające dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie doszukał się również naruszenia przez Wojewodę [...] wskazanych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, zaś operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie uznał za zasadne, o co wnosiła w skardze strona skarżąca, zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosku Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2009 r. 8. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.