II SA/Bk 196/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z [...] grudnia 2011 r. nr [...], odmawiającą Panu A. J. (dalej zwanemu również jako Skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną – Panem W. J. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z akt sprawy wynika, że [...] grudnia 2011 r. Skarżący złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem - Panem W. J. Organy ustaliły, że Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Podlega ubezpieczeniu w KRUS. Na podstawie złożonego przez niego oświadczenia organ uznał, że prowadzenie gospodarstwa nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako u.ś.r.) organy wywiodły, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem organów prowadzenie gospodarstwa rolnego nie mieści się w pojęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. W związku z tym uznano, że Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. W przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo rolne nie zachodzi sytuacja utraty środków do życia, a biorąc pod uwagę specyfikę pracy w gospodarstwie rolnym (brak chociażby wyznaczonych godzin) umożliwia ona pogodzenie pracy w gospodarstwie ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie godząc się z decyzją SKO w S., Pan A. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegające na przyjęciu, że brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a faktem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący wskazał, że aby sprostać obowiązkowi opieki nad ojcem był zmuszony do zmniejszenia hodowli, co przyczyniło się do obniżenia dochodów. Ponadto musiał zrezygnować z dodatkowej pracy, tj. świadczenia usług rolniczych, co w znacznym stopniu zmniejszyło jego dochody W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożył syn A. J., na którym wobec ojca ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że ojciec jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem jest również, że Skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego podlega z mocy prawa obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. Zagadnieniem spornym w analizowanej sprawie jest ustalenie, czy rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawcę i przez osobę wymagającą opieki, oraz okoliczność niepodejmowania lub rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. Przepis art. 3 pkt 22 powołanej ustawy definiuje, co należy rozumieć przez "zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Podniesiona kwestia sporna, czy rolnik może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, była już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Zarysowały się tu dwa przeciwstawne poglądy. W wyroku z 11 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest taka, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów (I OSK 1987/10). Podobnie w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. NSA wskazał, że "zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga zatem rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rolniczych". Odmienne stanowisko przedstawił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2012 r. w sprawie I OSK 2136/11. Sąd stwierdził, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi w sytuacji, gdy posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Za taką wykładnią, zdaniem NSA, przemawia m.in. zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zawarty w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu, mająca pierwszeństwo przed innymi stosowanymi wykładniami prawa przy interpretacji normy prawnej wskazuje, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 5 ustawy enumeratywnie wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu, wykraczająca poza jego literalne brzmienie i poszerzanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości obywateli wobec prawa, zawartą w art. 32 Konstytucji. Podobnie wypowiadał się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 16 lutego 2012 r. (II SA/Bk 923/11), a następnie w wyroku z 20 marca 2012 r. (II SA/Bk 69/12). Analogiczny pogląd został wyrażony w wyrokach innych sądów administracyjnych: WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 897/11, WSA w Bydgoszczy z 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA w Kielcach z 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 465/11 i z 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/KE 518/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 96/10, (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Drugie z wymienionych stanowisk podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Otóż z samego faktu bycia właścicielem gospodarstwa rolnego i podlegania ubezpieczenia w KRUS nie można wyprowadzić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione zostaną pozostałe przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Analiza przepisów u.ś.r, w szczególności art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 5, a także wzgląd na konstytucyjne zasady sprawiedliwości i równości społecznej, nakazują przyjąć, że sam fakt bycia rolnikiem ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie wyklucza możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielając przytoczoną już wyżej argumentację takiego stanowiska, należy dodatkowo podkreślić, że jedną z przesłanek otrzymania świadczenia jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niewątpliwie prowadzenie gospodarstwa rolnego nie mieści się w pojęciu "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby rolnik świadczył dodatkowo usługi w oparciu o umowę cywilnoprawną. Rezygnacja z podjęcia takiej działalności wypełnia zaś znamiona art. 17 ust. 1 u.ś.r. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli tylko spełnione będą są przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dokonana przez organy wykładnia powyższych przepisów doprowadziła do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organy, poprzestając na ustaleniu, że Skarżący jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadziły również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustalenia faktyczne organów powinny dotyczyć okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest okoliczność sprawowania przez Skarżącego rzeczywistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz okoliczność niepodejmowania z tego powodu dodatkowego zatrudnienia lub pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W następstwie zastosowania niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego organy administracji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia tych okoliczności. Niezasadnie organy poprzestały na złożonym przez Skarżącego oświadczeniu, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organy podejmą działania mające na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., uwzględniając przy tym zaprezentowaną przez Sąd wykładnię przepisów tej ustawy.