II GSK 1296/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 416/12 w sprawie ze skargi [...] "G."[...]. W. Spółki jawnej w T. na ocenę Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od [...] "G." [...] W. Spółki jawnej w T. na rzecz Zarządu Województwa K.-P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 416/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]"G." Ch.B.P. W. Sp. j. w T. na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu objęta wnioskiem [...] "G."[...]. W. Sp. j. w T. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa K.-P. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. [...] "G." [...] W. Sp. j. w T. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój B. T. poprzez budowę oraz wyposażenie pensjonatu "P. T." złożony w ramach konkursu dla Osi priorytetowej 6. Wsparcie rozwoju turystyki, Działanie 6.2 Rozwój usług turystycznych i uzdrowiskowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. (RPO WK-P) na lata 2007-2013. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Wdrażania Programu Operacyjnego w T. poinformował wnioskodawcę o wynikach oceny merytorycznej wniosku. Poinformowano także, że w związku z wyczerpaniem środków przewidzianych na konkurs nr [...], zgodnie z uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia zmienionego załącznika nr 2 Lista rezerwowa projektów w ramach konkursu nr [...], przedmiotowy wniosek został wpisany na 33 miejscu listy rezerwowej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy pismem z dnia [...] października 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Polityki Regionalnej w T. rozpatrzył negatywnie wniosek i odmówił dofinansowania projektu. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego B.2.6. Na skutek wniesionej przez Przedsiębiorstwo skargi, WSA w B., wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r. skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 100/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w B.. WSA w B. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 299/11 stwierdził, że ocena projektu z dnia [...] października 2010 r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa K.-P. Pismem z dnia "[...] października 2010 r." (poprawnie [...] stycznia 2012 r.) Urząd Marszałkowski Województwa K. – P. w T. Departament Rozwoju Regionalnego w T. rozpatrzył negatywnie złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej dotyczącej projektu oraz argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że ocena przeprowadzona w ramach następujących kryteriów: B.2.1 podkryterium a), b) oraz c), B.2.2 podkryterium b) oraz c), B.2.3 podkryterium a) oraz b), B.2.5 podkryterium c), B.3.2 podkryterium a) została przeprowadzona w sposób poprawny. W skardze na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] "G." [...] W. Sp. j. w T. podniosło, że negatywna informacja powstała na skutek oceny merytorycznej wniosku dokonanej wbrew dyspozycji artykułu 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.), gdyż negatywną informację oceniała ta sama osoba - Pani M. W.-G., która brała udział w ocenie poprawności złożonego projektu w ramach złożonej skargi ("wniosła odpowiedź na skargę z [...] listopada 2010 r." (poprawnie z [...] listopada 2010 r.). Wskazano również, że negatywna informacja nie odnosi się do wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi naruszenie art. 30b ust. 2 ww. ustawy. Umieszczenie przedmiotowego projektu na pozycji nr 33 listy rezerwowej narusza treści art. 29 ust. 4 j art. 35 ust. 3a tej ustawy. Ponadto zdaniem skarżącej twierdzenia zawarte w zaskarżonej informacji opierają się na treści załącznika nr 6 stanowiącego wyłącznie uzupełnienie dokumentacji, nie zaś na powołanym przez wnioskodawcę załączniku nr 6 dołączonym do wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną informację Zarządu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. stwierdził, iż udzielona przez Instytucję Zarządzającą w dniu [...] listopada 2010 r. odpowiedź na skargę podpisana przez M. W. – G. w związku ze złożeniem przez skarżącego skargi do WSA w B. w związku z negatywną oceną projektu z dnia [...] października 2010 r. jest czynnością związaną z określonym projektem. Sąd podkreślił, że odpowiedź ta dokonuje szczegółowej oceny wniosku skarżącej odnosząc się nie tylko do zarzutów zawartych w samej skardze, ale odnosi się do samego wniosku skarżących złożonego w ramach ogłoszonego konkursu. W odpowiedzi tej wskazuje się na przyczyny, które uzasadniały negatywną ocenę wniosku. Jest to więc de facto ocena wniosku. Autorka w odpowiedzi dokonała więc już na tym etapie postępowania faktycznej oceny wniosku. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu informację z dnia [...] stycznia 2012 r. podpisała również M. W. – G. Oceniając powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 b ust. 3 u.z.p.p.r. w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Zdaniem Sądu I instancji złożona odpowiedź na skargę była czynnością związaną z projektem. Zatem ta sama osoba dokonała ponownej oceny, wyrażając ją w zaskarżonej informacji. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2010 r. , II GSK 5/10, z dnia 9 grudnia 2010 r., GSK 1367/10, z dnia 11 marca 2011 r., II GSK 268/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 września 2010 r., V SA/Wa 1831/10) jak i fakt, że art. 30b ust. 3 został wprowadzony do ustawy z 6 grudnia 2006 r. w trakcie jej nowelizacji dokonanej ustawą z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "ma to na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego." Przepis ten nie daje podstaw do jego zawężającej wykładni i stosowania go wyłącznie do etapu oceny projektu. W zaskarżonym wyroku podniesiono również, iż Zarząd Województwa K. – P. w czasie trwania konkursu zmieniał uchwały dotyczące tworzenia rezerw na odwołania. Uchwała nr 24/8/10 oraz załącznik nr 2 do uchwały nr 58/1170/11 Zarządu Województwa K.-P. z dnia 28 września 2011 r. jednoznacznie stanowią o celowości tworzenia rezerwy. Tamże w § 18 pkt 2 ww. uchwały 58/1170/11 tegoż załącznika wskazano, iż stworzona rezerwa finansowa zostanie w całości przeznaczona na dofinansowanie projektów, których wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały rozpatrzone pomyślnie. Następnie uchwałą nr 69/1490/11 z dnia 7 grudnia 2011 r. Zarząd Województwa K. – P. zmienił ww. załącznik wskutek czego przedmiotowy wniosek wpisany został na 33 miejscu listy rezerwowej. Sąd I instancji zauważył, że ostatnia niekorzystna dla skarżącej uchwała (tj. nr 69/1490/11) podjęta została w dniu 7 grudnia 2011 r. Nastąpiło to w tym samym dniu w którym dokonano oceny i sporządzenia informacji, w odniesieniu do której strona skarżąca złożył środek odwoławczy przewidziany w art. 30 b ustawy z 6 grudnia 2006 r. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest dokonanie jakiejkolwiek zmiany w trakcie trwania ogłoszonego konkursu. Zmiana taka oznacza w rzeczywistości zmianę podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. W omawianym zakresie Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa K. – P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wydanie przez M. W.-G. informacji z dnia [...] stycznia 2012 r. o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy wcześniejszym podpisaniu przez tą samą osobę odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2010 r., w związku z negatywną oceną projektu oznacza, że w rozpatrywaniu środka odwoławczego, brała udział osoba, która wcześniej dokonywała czynności związanych z określonym projektem (była zaangażowana w ocenę projektu) i jest równoznaczna z tym, że sama ocena projektu w przedmiotowej sprawie została dokonana w sposób naruszający prawo. 2) naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające Instytucję Zarządzającą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w części dotyczącej uznania za słuszny zarzut skarżącego nieuprawnionej zmiany dotyczącej tworzenia rezerw na odwołania. W wyroku brak jest bowiem wskazania naruszonej w tym zakresie podstawy prawnej oraz brakuje odniesienia się do stanowiska Instytucji Zarządzającej w przedmiocie tego zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Złożenie odpowiedzi na skargę nie może być uznane jako "czynność związana z określonym projektem" w rozumieniu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można mówić jako o etapie postępowania związanym z rozpatrywaniem wniosków do dofinansowania. Sądowoadministracyjna weryfikacja prawidłowości udzielania dofinansowania w ramach programów operacyjnych jest poza systemami realizacji programów operacyjnych i nie może być ona traktowana jako integralna część badania wniosku, w trakcie którego dokonuje się czynności związanych z określonym projektem, gdyż w istocie na tym etapie sąd ocenia dokonaną przez Instytucję Zarządzającą ocenę wniosku. Organ wskazał również, że procedura rozpoznawania skargi na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie nie przewiduje obowiązku udzielenie przez instytucję zarządzającą odpowiedzi na skargę i jest to wyłącznie wolny wybór organu. Odpowiedź na skargę nie jest czynnością, która w jakikolwiek sposób kształtuje sytuację projektu, gdyż na tym etapie organ jest stroną sporu, którą rozstrzyga Sąd, a odpowiedź na skargę jest pewnego rodzaju rekapitulacją dotychczasowego postępowania Instytucji Zarządzającej w związku z danym projektem. W zakresie zarzutu dotyczącego braku spełniania przez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a., zwrócono między innymi uwagę, że stwierdzenie Sądu " Niedopuszczalna jest dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w trakcie trwania konkursu. Zmiana taka oznacza w rzeczywistości zmianę podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie" jest w istocie niezrozumiałe, a powoływany po niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwierał tak brzmiącej wypowiedzi i odnosił się do innej sytuacji. Przyznanie racji skarżącej co do podnoszonych przez nią zmian przez Zarząd Województwa K.- P. nastąpiło, jak podniesiono enigmatycznie. Pominięto też całkowicie odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i jako taka podlega uwzględnieniu. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., 176 p.p.s.a. i 177§ 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została skonstruowana w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r , jak i naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. były zasadne. Uzasadniając w przedstawionej kolejności stanowisko co do oceny tych zarzutów należy wyjaśnić co następuje. Art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r stanowi, iż "W rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę." Sąd I instancji uznał, iż udzielona przez Instytucję Zarządzającą w dniu [...] listopada 2010 r. odpowiedź na skargę podpisana przez M. W. – G. w związku ze złożeniem przez skarżącego wcześniejszej skargi do WSA w B. (na negatywną ocenę projektu zawartą w informacji z dnia [...] października 2010 r.) należało potraktować jako "czynność związaną z określonym projektem" w rozumieniu analizowanego przepisu, a skoro ta sama osoba podpisała też informację, na którą złożono skargę rozpatrzoną zaskarżonym wyrokiem to doszło do obrazy analizowanego uregulowania. Taka konkluzja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędna. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż nie ma ustawowej definicji użytego w art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. zwrotu "wykonywania czynności związanych z określonym projektem". Sprecyzowano tylko, że w ramach tego pojęcia mieścić się będzie zaangażowanie w jego ocenę" i chodzi o czynności zaistniałe "na jakimkolwiek etapie postępowania". Systematyka ustawy (umiejscowienie całego art. 30b u.z.p.p.r. w ustawie oraz okoliczność, iż ust. 3 tego artykułu rozwija w istocie treść wcześniejszych jego jednostek redakcyjnych i konweniuje z późniejszymi) nakazuje przyjąć, iż chodzi tu tylko o etap postępowania administracyjnego (procedurę rozpatrywania projektu w ramach danego systemu operacyjnego). Ustawodawca chciał przy tym zaakcentować, iż w rachubę wchodzą wszelkie (poza ściśle technicznymi) czynności związane z projektem podjęte w ramach postępowania administracyjnego a nie tylko polegające na zaangażowaniu się bezpośrednio w formułowanie jego oceny zawieranej w informacji przesyłanej wnioskodawcy (np. samo podpisanie informacji, wezwanie do poprawienia projektu, pozostawienie projektu bez rozpoznania ) stąd sformułowanie " tym zaangażowane w jego ocenę". W tym kierunku interpretowało omawiany przepis dotychczasowe orzecznictwo NSA (w tym także wyroki powoływane przez Sąd I instancji: z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1367/10; 9 grudnia 2010 r., II GSK 5/10; 11 marca 2011 r., II GSK 268/11; 20 stycznia 2010 r., II GSK 1079/09) nie wykraczające przy dokonywaniu wykładni art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. poza postępowanie administracyjne. Podpisanie i przesłanie odpowiedzi na skargę następuje w ramach postępowania sądowoadministracyjnego i mimo, iż ze swej istoty nawiązywać ona musi w swej treści do oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym nie stanowi czynności związanej z projektem w ujęciu omawianego przepisu. Zgodnie z art. 141§ 4. p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten nie został wyłączony przez art. 30e u.z.p.p.r. i niedozwolone są zatem jakiekolwiek odstępstwa na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego na gruncie tej ustawy. Zgodzić się należy , iż pisemne motywy sporządzone przez Sąd I instancji nie zawierają przede wszystkim wskazania ustawowego wzorca mogącego stanowić podstawę prawną do rozstrzygania w zakresie oceny podnoszonych zmian uchwał (regulacji zawartej w załącznikach do nich) Zarządu Województwa K.- P. dotyczących tworzenia rezerw na odwołania w trakcie trwania konkursu. Podkreślić należy przy tym, iż w rozważaniach zaskarżonego wyroku powołano się jedynie na fragment wcześniejszej uchwały bez uczynienia tego w stosunku do uchwały późniejszej. W istocie nie doszło zatem do porównania treści obu uchwał. Sąd I instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż na skutek nowej uchwały wniosek skarżącego został wpisany na 33 miejscu listy rezerwowej. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że organ w skardze kasacyjnej powołuje się na całkowity brak ustosunkowania się Sądu I instancji do argumentacji w przedmiotowym zakresie zawartej w odpowiedzi na skargę - a w tej wskazywano przecież między innymi na zgodność uregulowań obu uchwał, wyjaśniając dalej dlaczego projekt skarżącego znalazł się na 33 pozycji listy rezerwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że skoro nałożono w nim obowiązek przedstawienia poza skargą stanowisk innych stron (a w myśl art. 32 p.p.s.a w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi) to nie można przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia pomijać odniesienia się do argumentacji przedstawianej przez organ. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.