I OSK 2474/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 265/12 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 265/12 oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2011 r. J.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie zasiłku okresowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił J.K. przyznania zasiłku okresowego. Na skutek wniesionego przez niego odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie wyliczył dochód wnioskodawcy, gdyż nie odliczył od niego potrąceń alimentacyjnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 697/11 skargę oddalił. Prezydent Miasta [...], ponownie rozpatrując wniosek J.K. z dnia 11 stycznia 2011 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przyznał mu zasiłek okresowy w wysokości 30 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r., wyliczając łączny dochód, pomniejszony o kwotę dokonanego przez komornika potrącenia na poczet zaległości alimentacyjnych, na kwotę 421,40 zł. Wskazał, że uwzględniając fakt, iż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi kwotę 477 zł, a zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, kwotę zasiłku okresowego ustalił na 30 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. zarzucił, iż działanie organu pomocy społecznej w stosunku do jego osoby jest niewłaściwe i nacechowane złośliwością. Wskazał, że wielokrotnie pisał skargi na pracowników MOPS w [...], którzy odmawiają przyjmowania jego kolejnych wniosków o przyznanie zasiłków, m.in. w kwietniu 2010 r. odmówiono mu przyjęcia wniosku o zasiłek okresowy. W związku z powyższym stwierdził, że jego zdaniem zasiłek okresowy powinien być mu przyznany za okres od kwietnia do grudnia 2010 r., a także za okres od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4-5 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji podało, że w odniesieniu do wysokości zasiłku okresowego, przyznawanego osobie samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie i niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym tej osoby a jej dochodem (art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Kwota zasiłku okresowego nie może być też niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na który przyznawany jest przedmiotowy zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przyznał J.K. zasiłek okresowy na okres 4 miesięcy. Jednocześnie innymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznał mu zasiłki celowe specjalne na zabezpieczenie potrzeb w zakresie zakupu leków, obuwia zimowego, posiłków. Odnosząc się do żądania odwołującego dotyczącego przyznania mu zasiłku okresowego na cały okres od maja 2010 r. do końca 2011 r. wyjaśniło, że zasiłek ten jest formą pomocy na określony czas, nie może on zatem stanowić stałego źródła dochodu. Ponadto podkreśliło, że odwołujący, składając co miesiąc wnioski o przyznanie zasiłków celowych na zaspokojenie różnych potrzeb, systematycznie korzysta ze środków pomocy społecznej. Analiza wniosków z dnia: 29 kwietnia 2010 r., 26 kwietnia 2011 r., 16 maja 2011 r., 28 czerwca 2011 r. i 18 grudnia 2011 r. wskazuje, że występował on o pomoc w formie zasiłku celowego, która została mu udzielona. Żaden z tych wniosków nie zawierał natomiast prośby o pomoc w formie zasiłku okresowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze oraz w uzupełniających pismach procesowych skarżący powtórzył argumenty podane w odwołaniu i wniósł o przyznanie mu zasiłku okresowego za okres od kwietnia do grudnia 2010 r., a także za okres od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. Zarzucił fałszowanie przez pracowników MOPS w [...] oraz przez organy obu instancji dokumentacji w sprawie i "tendencyjne" postępowanie w stosunku do jego osoby, co w jego ocenie stanowi naruszenie art. 8, art. 32, art. 40, art. 67 i art. 69 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 art. 38 cyt. ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, przy spełnieniu kryterium dochodowego. W sprawie jest niesporne, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego, a jego dochód, obliczony zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. oraz uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 697/11, wynosi 421,40 zł miesięcznie. Zarzuty skarżącego dotyczą wysokości zasiłku i okresu, na jaki został on mu przyznany. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że ustawodawca obie te kwestie pozostawił uznaniu organu, przy czym w przypadku wysokości zasiłku okresowego określił jego minimalną i maksymalną wysokość. Maksymalna wysokość wynika z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy i w przypadku osoby samotnie gospodarującej jest to różnica między kryterium dochodowym tej osoby a jej dochodem, jednak nie więcej niż 418 zł miesięcznie. Natomiast wysokość minimalną określa art. 38 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym, odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, a dochodem tej osoby lub rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 cyt. ustawy). Z regulacji tych wynika, że wysokość zasiłku okresowego pozostaje w ścisłym związku z dochodem osoby ubiegającej się i musi mieścić się w ustalonych przez ustawodawcę granicach – pomiędzy kwotą stanowiącą różnicę między określonym w ustawie kryterium dochodowym a faktycznym dochodem a kwotą stanowiąca 50 % tej różnicy, przy uwzględnieniu maksimum (418 zł) i minimum (20 zł). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku skarżącego kryterium dochodowe wynosi 477 zł, a zatem różnica pomiędzy nim a kwotą stanowiącą miesięczny dochód (421,40 zł) to 55,60 zł, zaś 50% tej różnicy to 27,80 zł. Przyznana skarżącemu kwota zasiłku okresowego w wysokości 30 zł miesięcznie mieści się zatem w tych granicach. Odnośnie czasokresu na który zasiłek okresowy został skarżącemu przyznany podał, iż w świetle art. 38 ust. 5 omawianej ustawy okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W tej sprawie organy rozpoznawały wniosek skarżącego z dnia 11 stycznia 2011 r. o przyznanie zasiłku okresowego. Prawidłowo przyznano go począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek (art. 106 ust. 3 cyt. ustawy), tj. od dnia 1 stycznia 2011 r. Wykazano również przesłanki, jakimi kierowano się przyznając ten zasiłek na okres 4 miesięcy. Wyjaśniono, że zasiłek okresowy jest jedynie formą pomocy na określony czas i nie może stanowić stałego źródła dochodu. Ponadto organy wskazały, że w tym przypadku uwzględniły fakt przyznania skarżącemu równolegle pomocy społecznej w innych formach – zasiłków celowych na zakup leków, obuwia zimowego i posiłków na cały 2012 rok. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w dostateczny sposób wykazał przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a to pozwoliło na stwierdzenie, że nie przekroczył zarówno granic uznania administracyjnego, jak i nie naruszył wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty (zarówno w samej skardze, jak i pozostałych pismach), a w efekcie nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności na gruncie niniejszej sprawy, b) art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269, dalej w skrócie P.u.s.a.), art. 3 § 1, 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 89 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z wyraźnym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności jego art. 89. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniosły się do zarzutu związanego z odmową przyjęcia przez pracowników MOPS w [...] jego wniosku o wypłatę zasiłku okresowego za okres od kwietnia do grudnia 2010 r. i nie uwzględniły jego wniosku o przyznanie tego zasiłku w okresie od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. W ocenie skarżącego ta okoliczność, czyli ustalenie, czy faktycznie składał (usiłował złożyć) wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w wyżej wymienionych czasokresach jest dla niego najistotniejsza oraz determinowała dalsze postępowanie. Podkreślił, że wszelkie jego pisma jednoznacznie wskazywały, iż właśnie ten fakt jest "osią sporu", a dokładniej odmowa przyjęcia wniosku i w efekcie niedołączenie go do akt sprawy przez pracownika organu pierwszej instancji. Sprawdzenie zasadności jego zarzutów mogłoby odbyć się chociażby poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co z pewnością przyczyniłoby się do przyspieszenia i uproszczenia postępowania. Tego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Zdaniem skarżącego pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie analizy sprawy w tym zakresie oznacza nierozpoznanie skargi i stanowi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powinien bowiem rozpoznać skargę nie tylko w granicach wyraźnie sformułowanego zaskarżenia, ale również w granicach sprawy administracyjnej. Konieczne było zatem wyjaśnienie powyższych kwestii. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2012 r. J.K. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozważenia, czy nieodniesienie się zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], jak i przez Sąd pierwszej instancji, do faktu złożenia bądź usiłowania złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę zasiłku okresowego za okres od kwietnia do grudnia 2010 r. i nieprzeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia tej kwestii oraz nieuwzględnienia jego wniosku o przyznanie tego zasiłku za okres od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r., stanowiło naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 89 K.p.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Na granice sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które należy uwzględniać przy ustalaniu jej tożsamości. W odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się to w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a w odniesieniu do tożsamości przedmiotowej w tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli określa zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej, zdeterminowany podstawami prawnymi wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym). Oznacza to, że podany w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa zatem sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy w kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić należy, iż Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję w granicach sprawy, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku prowadzonego postępowania. Przy czym dokonuje on kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które zostały przyjęte przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, ich ocenę oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Niesporne jest, że sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu pierwszej instancji, w powołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była kontrola zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] przyznającą skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 30 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. Przy czym decyzja organu pierwszej instancji została wydana w następstwie wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2011 r. W świetle art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. A zatem to organ, a nie wnioskodawca decyduje o okresie, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wykazał przesłanki, którymi kierował się określając wysokość zasiłku okresowego, jak i czasokres jego przyznania. Ponadto wskazać należy, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości przyznawania "zaległych" zasiłków okresowych wstecz, gdyż jest on przyznawany począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. W związku z powyższym powoływanie się przez skarżącego zarówno w odwołaniu jak i w skardze na fakt odmowy przyjęcia przez organ w kwietniu 2010 r. wniosku o zasiłek okresowy i twierdzenie, że przyznany zasiłek okresowy powinien obejmować okres od kwietnia do grudnia 2010 r., ale również okres od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej kwestia złożenia bądź nie przez skarżącego w kwietniu 2010 r. wniosku o przyznanie zasiłku okresowego i nieprzeprowadzenia rozprawy na tę okoliczność nie mogła być przedmiotem rozważań zarówno organu rozpoznającego jego wniosek z dnia 11 stycznia 2011 r., jak i Sądu pierwszej instancji, badającego legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie. Natomiast zagadnienie okresu na który przyznano skarżącemu zasiłek okresowy zostało w sprawie szczegółowo wyjaśnione. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 89 K.p.a. ocenił jako nietrafny. Jako niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 1 § 1 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Wyjaśnić należy, iż w wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.