II SA/Gd 126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 roku, nr [...], Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130 ust. 1 zdanie drugie, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, 1a i 3a oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako ustawa, po rozpoznaniu wniosków T. S., L. K. i M. B. oraz K. T., S. T. i Z. T. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość o pow. 273 m2 położoną w G. przy ul. S. [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako część parceli nr [...], w punkcie pierwszym decyzji orzekł o ustaleniu na rzecz spadkobierców M. T. i F. S. , tj. T. S., L. K., M. B., K. T., S. T. i Z. T. odszkodowania w kwocie 427.000 zł za 181 m2 wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część parceli nr [...], w punkcie drugim decyzji orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za część dawnej parceli nr [...] w zakresie powierzchni przekraczającej 181 m2 (tj. za 92 m2), w punkcie trzecim decyzji zobowiązał spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości do zwrotu solidarnie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego i wypłaconego na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku, nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 30 listopada 1962 roku, nr [...], w kwocie 342,70 zł, w punkcie czwartym decyzji wskazał, że do otrzymania kwoty 426.657,30 zł, wynikającej z pomniejszenia kwoty 427.000 zł o kwotę 342,70 zł, uprawnieni są: T. S. w 12/24 części, tj. w kwocie 213.328,65 zł, L. K. w 3/24 części, tj. w kwocie 53.332,17 zł, M. B. w 3/24 części, tj. w kwocie 53.332,17 zł, K. T. w 2/24 części, tj. w kwocie 35.554,77 zł, S. T. w 2/24 części, tj. w kwocie 35.554,77 zł, Z. T. w 2/24 części, tj. w kwocie 35.554,77 zł oraz w punkcie piątym decyzji wskazał, że do zapłaty kwoty określonej w punkcie czwartym decyzji zobowiązany jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami - jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzją z dnia 16 marca 1962 roku, nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej jako część parceli nr [...], o pow. 273 m2, stanowiącej własność M. T. i F. S., za odszkodowaniem w wysokości 983 zł. Postanowieniem z dnia 30 listopada 1962 roku, nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o sprostowaniu ww. orzeczenia wywłaszczeniowego w ten sposób, że powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości została określona na 181 m2, a kwota przyznanego odszkodowania na 651 zł. Decyzją z dnia 22 czerwca 2004 roku, nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 16 marca 1962 roku w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz stwierdził nieważność całości postanowienia prostującego z dnia 30 listopada 1962 roku. Pismem z dnia 29 lipca 2004 roku T. S. wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. S. [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako część parceli nr [...], o pow. 273 m2 . Organ I instancji ustalił, że spadkobiercami M. T. i F. S. są: T. S. (w 12/24 części), L. K. (w 3/24 części), M. B. (w 3/24 części), K. T. (w 2/24 części), S. T. (w 2/24 części) i Z. T. (w 2/24 części). Organ ustalił także, że dawna parcela nr [...] położona w G. przy ul. S. [...] uległa w 1962 roku podziałowi geodezyjnemu na działki nr [...] o pow. 181 m2 i nr [...] o pow. 442 m2. Działka nr [...] nie stanowiła nigdy własności Skarbu Państwa i do dnia dzisiejszego stanowi własność i jest w posiadaniu osób fizycznych, w tym stron niniejszego postępowania. Działka nr [...] o pow. 181 m2 została wpisana do księgi wieczystej Kw nr [...] na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 16 marca 1962 roku. Organ uznał zatem, iż wywłaszczeniu uległa nieruchomość o pow. 181 m2, zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia 16 marca 1962 roku, sprostowanym postanowieniem z dnia 30 listopada 1962 roku. Organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część parceli nr [...] o pow. 181 m2. W operacie szacunkowym z dnia 22 września 2010 roku, sprostowanym w dniu 14 października 2010 roku, wartość rynkowa ww. nieruchomości została oszacowana na kwotę 427.000 zł. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1962 r. określającego powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości na 181 m2, a wysokość odszkodowania na 651 zł, przy ustalaniu wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu wycenie winna podlegać nieruchomość faktycznie odjęta dawnym właścicielom. Stwierdził nadto, iż Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem części parceli nr [...] ponad powierzchnię 181 m2, co oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość o pow. 273 m2, ponieważ odszkodowanie takie byłoby nienależne. Organ uznał również, że stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 16 marca 1962 roku w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznacza, że sprawa w tym zakresie nie została zakończona decyzją ostateczną. Zatem - zgodnie z art. 233 ustawy, wniosek o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość podlega rozpoznaniu na podstawie jej przepisów. Złożenie przez spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania rodzi po stronie organu orzekającego obowiązek wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy, nakazujący ustalenie odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wartość nieruchomości ustalona przez biegłych rzeczoznawców zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy wynosi 427.000 zł. Organ wyjaśnił nadto, że art. 132 ust. 3a ustawy nakłada na spadkobierców poprzednich właścicieli obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego i wypłaconego w oparciu o decyzję wywłaszczeniową, której nieważność została następnie stwierdzona w tym zakresie. Odszkodowanie zwaloryzowane zgodnie z art. 5 w zw. z art. 227 ustawy (tj. przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) wynosi 342,70 zł i do zwrotu takiej kwoty zobowiązani są spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości. Co za tym idzie, odszkodowanie ustalone w oparciu o opinię biegłych rzeczoznawców w kwocie 427.000 zł, pomniejszone o kwotę 342,70 zł z tytułu zobowiązania stron niniejszego postępowania w stosunku do Skarbu Państwa, wynosi 426.657,30 zł. Do otrzymania kwoty 426.657,30 zł uprawieni są spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. T. S., L. K., M. B., K. T., S. T. i Z. T. Odwołanie od powyższej decyzji, wyłącznie w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za część dawnej parceli nr [...] w zakresie powierzchni przekraczającej 181 m2 (tj. za 92 m2) - punkt 2. decyzji, wniósł T. S., domagając się uchylenia decyzji w tym punkcie i wydania decyzji co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji w punkcie drugim i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu T. S. podniósł, że wbrew poglądowi organu, wywłaszczona została nieruchomość nie o powierzchni 181 m2, lecz o powierzchni 273 m2. Organ I instancji pominął aktualny na dzień orzekania stan prawny nieruchomości, który to stan ukształtowany został decyzją nadzorczą Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku. Jeśli bowiem wyeliminowano z obrotu prawnego postanowienie, którym zmniejszono obszar wywłaszczonej nieruchomości z 273 m2 do 181 m2, a skutki nieważności obowiązują od daty wydania wyeliminowanego aktu, to znaczy, że w obrocie prawnym funkcjonuje niezmienione orzeczenie z dnia 16 marca 1962 roku, którym wywłaszczono część parceli nr [...] o powierzchni 273 m2. Podkreślił przy tym, że fakt, iż część parceli nr [...] (a obecnie część działki nr [...]) jest w posiadaniu strony, a działka nr [...] ujawniona jest w księdze wieczystej jako własność spadkobierców M. T. i F. S., nie oznacza wcale, iż to nie Skarb Państwa, a osoby fizyczne są właścicielami gruntu o powierzchni 92 m2 z działki nr [...]. Zdaniem T. S. fakt uchylania się organu od ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania za 92 m2 gruntu dawnej parceli nr [...] rażąco narusza przepisy art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako k.p.a., albowiem to przede wszystkim organ winien przestrzegać przepisów prawa, stosując je w taki sposób by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Odwołanie od ww. decyzji, w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach 1 i 2 decyzji, wnieśli również K. T., S. T. i Z. T., zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności: ▪ art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 zdanie drugie, art. 130 ust. 2 ustawy przez błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 16 marca 1962 roku obejmowało 181 m2 wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część parceli nr [...], podczas gdy z treści przedmiotowego orzeczenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że orzeczono wywłaszczenie na rzecz Państwa A w G. części nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...] wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. Kw nr [...], oznaczonej katastralnie parceli nr [...] o pow. 273 m2 z ogólnej powierzchni 623 m2, w konsekwencji błędne ustalenie odszkodowania w zaniżonej w wysokości odpowiadającej 181 m2, a nie rzeczywiście wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 273 m2, ▪ art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niezastosowanie tych norm konstytucyjnych w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ Prezydent Miasta na mocy zaskarżonej decyzji rozstrzygał w punkcie 2. w oparciu o treść postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1962 roku, wyeliminowanego z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku, dlatego działanie takie musi zostać uznane za naruszenie podstawowych zasad polskiego systemu prawnego wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przede wszystkim: ▪ decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku podjętej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., ▪ protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 10 listopada 2010 roku, podczas której pełnomocnicy stron zgłosili zastrzeżenia co do powierzchni nieruchomości określonej w operacie szacunkowym (181 m2), wskazując, że przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość o pow. 273 m2 i jakiekolwiek odstępstwo od tego faktu czyni operat szacunkowy bezprzedmiotowym, ▪ nie wyjaśnienie stronom na podstawie jakiej decyzji, przez kogo i w jakiej dacie podjętej, "dawna parcela nr [...] położona w G. przy ul S. [...] uległa w 1962 roku podziałowi geodezyjnemu na działki nr [...] o pow. 181 m2 i nr [...] pow. 442 m2", tym bardziej, że obowiązujące w 1962 roku przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. 1969 roku, nr 22, poz. 159) oraz przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1975 roku, nr 11, poz. 67) kreowały obowiązki i uprawnienia rad narodowych i ich prezydiów, dlatego nie do przyjęcia jest twierdzenie organu w trzecim akapicie od dołu na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpoczynające się od wyrazów: "organ ustalił także...". Wskazując na podstawy zaskarżenia odwołujący się – K. T., S. T. i Z. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej w części decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 273 m2 i nakazanie Prezydentowi Miasta wypłatę ustalonego odszkodowania, ewentualnie o uchylenie części zaskarżonej decyzji i w tym zakresie przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 273 m2. Decyzją z dnia 29 grudnia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie odwołanie T. S. dotyczyło jedynie punktu 2. zaskarżonej decyzji, a K. T., S. T. oraz Z. T. zaskarżyli tylko punkty 1 i 2 tego rozstrzygnięcia, to jednak organ odwoławczy nie jest związany granicami złożonych odwołań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I SA/Bk 36/11). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a., sprowadza się do tego, że organy prowadzące postępowanie mają obowiązek dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Podkreślić należy, że o zakresie rozpatrzenia sprawy nie decydują podniesione w odwołaniu zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2001 roku, sygn. akt V SA 3872/00, stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia I-instancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a.). Organ II instancji działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie. Organ odwoławczy stwierdził, że na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku wywłaszczono na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 273 m2 (z ogólnej powierzchni 623 m2), stanowiącej własność M. T. oraz F. S. oraz przyznano odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli ww. nieruchomości w kwocie 983 zł. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1961 roku, nr 18, poz. 94). Postanowieniem z dnia 30 listopada 1962 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych sprostowało błędy pisarskie w orzeczeniu z dnia 16 marca 1962 roku w ten sposób, że nastąpiła zmiana powierzchni wywłaszczonej działki nr 239 (zamiast 273 m2 wskazano 181 m2) oraz suma przyznanego odszkodowania (zamiast 983 zł wskazano kwotę 651 zł). Sprostowania dokonano na podstawie ówczesnego przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 22 czerwca 2004 roku Minister Infrastruktury orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku w części dotyczącej wywłaszczenia oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz nieważność całości postanowienia z dnia 30 listopada 1962 roku. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji bezpodstawnie zmniejszył powierzchnię nieruchomości, za którą należy ustalić odszkodowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa ją z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1122/06). Na skutek wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 22 czerwca 2004 roku, z obrotu prawnego w całości "zniknęło" postanowienie prostujące z dnia 30 listopada 1962 roku, a skutki jakie wywołało uważa się za niebyłe. Nie ma zatem podstaw, aby twierdzić, że nastąpiła zmiana powierzchni wywłaszczonej nieruchomości (z 273 m2 na 181 m2) oraz kwoty przyznanego odszkodowania (z 983 zł na 651 zł), ponieważ akt prawny, na podstawie którego dokonano tych zmian nie tylko aktualnie nie istnieje ale też, zgodnie z rozumieniem konsekwencji jakie powoduje stwierdzenie nieważności, nigdy nie istniał. Orzeczenie z dnia 16 marca 1962 roku wywołuje nadal skutki prawne jedynie w zakresie w jakim rozstrzyga o wywłaszczeniu części działki nr [...] o pow. 273 m2, ponieważ co do tej kwestii Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia jego nieważności. Ze względu jednakże na to, że stwierdzona została nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania, uzasadnionym jest stwierdzenie, że sprawa ta nie została zakończona decyzją ostateczną. Wojewoda wyjaśnił również, iż zaprezentowanego powyżej stanowiska nie zmienia materiał dowodowy jaki w niniejszej sprawie zgromadził organ I instancji, który ustalił, że nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...] "uległa w roku 1962 podziałowi geodezyjnemu na dwie działki: nr [...] o pow. 181 m2 oraz nr [...] o pow. 442 m2 (która nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa - zawsze była we władaniu osób fizycznych - w tym stron niniejszego postępowania)". Stwierdzono ponadto, że działka nr [...] o pow. 181 m2 została wpisana do księgi wieczystej Kw Nr [...] na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 16 marca 1962 roku. Wywłaszczenie części działki nr [...] o pow. 273 m2 nastąpiło bowiem na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku. Ta część orzeczenia jest zatem aktualnie jedynym rozstrzygnięciem, określającym zakres dokonanego wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku jest ostateczna. Organ wskazał na treść art. 233 ustawy i wyjaśnił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W aktualnym stanie prawnym kwestia ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone uregulowana jest w art. 128 ust. 1 ustawy. Przepis ten jasno wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość wywłaszczoną, a nie za taką, co do której własność Skarbu Państwa została ujawniona w księdze wieczystej. Skoro na skutek wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 22 czerwca 2004 roku powstał stan faktyczny, w którym na rzecz Skarbu Państwa wywłaszczono część działki nr [...] o pow. 273 m2 - na podstawie treści orzeczenia z dnia 16 marca 1962 roku, a zmniejszenie wskazanej powierzchni nigdy nie miało miejsca, zatem za taki obszar należy się byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie. Wojewoda wskazał, że aktualnie uprawnionymi do otrzymania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...] o pow. 273 m2 są: T. S., L. K., M. B., K. T., S. T. i Z. T. Odnosząc się do kwestii orzeczenia przez organ I instancji o obowiązku zwrotu przez uprawnionych spadkobierców zwaloryzowanego odszkodowania za część dawnej działki nr [...] oraz pomniejszenia aktualnie ustalonego odszkodowania o kwotę podlegającą zwrotowi Wojewoda podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 278/08, stwierdził, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko i wyłącznie gdy istnieje materialnoprawna podstawa. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest jednakże przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wypłaconego odszkodowania po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie. Art. 132 ust. 3a ustawy znajduje się w rozdziale 5 - odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W rozdziale tym przewidziano jedynie w art. 129 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie, z zastrzeżeniem ust. 5, kiedy to starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Skoro zatem w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2007 roku stwierdził, iż zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział (sygn. akt I SA/Wa 675/07, Baza Orzeczeń Lex nr 355049). W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw prawnych do tego, aby organ I instancji orzekał o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za część dawnej działki nr [...] i pomniejszał odszkodowanie o wyliczoną przez siebie kwotę. Wojewoda wskazał na treść art. 130 ustawy i uznał, iż organ I instancji błędnie przyjął, że istnieje możliwość orzekania na podstawie operatu szacunkowego, w którym wycenione zostało jedynie 181 m2 z części wywłaszczonej działki nr [...]. Ocenił również, iż znajdujący się w aktach sprawy dokument z dnia 14 października 2010 roku nie powinien stanowić podstawy orzekania w przedmiotowej sprawie również ze względu na fakt, że żaden przepis prawa nie przewiduje instytucji "sprostowania operatu szacunkowego". Jeżeli rzeczoznawca majątkowy uznał, że wycena z dnia 22 września 2010 roku zawiera błędy powinien był sporządzić nowy operat szacunkowy, a nie "prostować" stary. Dokument z dnia 14 października 2010 roku jest de facto nową wyceną, gdyż nastąpiła zmiana wartości wycenianej nieruchomości. Skoro powołany powyżej art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, to żadne "sprostowanie" nie może zastąpić operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji w jej punktach 1, 3, 4 i 5 i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję I-instancyjną w jej punktach 1, 4 i 5, a także o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniesione od decyzji organu I instancji odwołania: jego oraz K. T., S. T. i Z. T., określiły przedmiot postępowania odwoławczego, tj. niezasadność odmowy przyznania odszkodowania za 92 m2, mimo iż wywłaszczeniem objęto 273 m2, a nie - jak uporczywie twierdził organ I instancji, 181 m2. Ponieważ strony nie wniosły odwołania od pozostałej części decyzji, w tej właśnie części decyzja ta stała się ostateczna, i jako taka weszła do obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie winien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, jednakże swoją decyzją nie może ingerować w niezaskarżone przez stronę rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy decyzji odwoławczej winien być co do zasady zgodny z zakresem przedmiotowym odwołania, granicami odwołania. Oznacza to także, iż o ile strona nie wniosła odwołania od korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, i sprawę winien ponownie rozpatrzyć w jej całokształcie, lecz określenie "zarzuty odwołania" nie jest tożsame z "granicami złożonych odwołań", gdyż pojęcie "granice odwołań", w przypadku decyzji zawierających różne, samodzielne rozstrzygnięcia, odnoszą się nie do konkretnych "uwag krytycznych związanych ze sposobem procedowania sprawy", lecz do oznaczonych wyraźnie przez odwołującego się (wskazanych poprzez ich numerację) rozstrzygnięć zawartych w osnowie decyzji. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Wojewoda uchylił niezaskarżoną przez T. S., a także K. T., S. T. i Z. T., część decyzji Prezydenta Miasta, i to tę część decyzji, która była dla nich korzystna. Zatem decyzja organu odwoławczego, uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta, w tym także w tej jej części, która była dla skarżącego korzystna, i której on nie zaskarżył, wydana została - w tej części - z rażącym naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. Odnośnie rozstrzygnięcia Wojewody dotyczącego punktu 3. decyzji organu I instancji, skarżący wskazał, że wprawdzie ta część decyzji organu I instancji nie była przedmiotem odwołania, lecz Wojewoda zasadnie uchylił ją w tej części, gdyż nie tylko przemawiały za tym racje prawne wyłożone przez organ odwoławczy, lecz także i dlatego, iż nie mógł w tym przypadku mieć zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Decyzja Wojewody w tej sprawie wszak nie jest decyzją na niekorzyść strony. Skarżący stwierdził nadto, iż poza sporem pozostaje także prawidłowość decyzji Wojewody w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania odszkodowania za pozostałą (tj. 92 m2) część wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z wnioskiem odwoławczym skarżącej strony. Skarżący wskazał również, że w przedmiotowej sprawie, powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy sporządził dwie opinie szacunkowe, które określiły wartość nieruchomości. Zatem, pod względem merytorycznym, oba dokumenty będące dowodami w sprawie, były poprawne, gdyż przede wszystkim określały wartość nieruchomości. Strona nie kwestionowała poprawności merytorycznej opinii szacunkowej z dnia 14 października 2010 roku, tj. tej na podstawie której ustalono wysokość odszkodowania. Nie czyniła zarzutu rzeczoznawcy majątkowemu, że przyjął dla określenia wartości nieruchomości grunt o powierzchni 181 m2, gdyż - wychodząc z założenia, iż to nie rolą biegłego rzeczoznawcy majątkowego jest określenie wielkości wywłaszczonej nieruchomości (gdyż ten działa w granicach zlecenia organu), swoje uwagi w tym zakresie kierowała do organu prowadzącego postępowanie. Zatem z tego chociażby względu, nie można oceniać dokumentu z dnia 14 października 2010 roku, określającego wartość gruntu o powierzchni 181 m2, jako wadliwego, ponieważ zgodnie ze zleceniem organu rzeczoznawca sporządził opinię określającą wartość gruntu o powierzchni 181 m2. Skarżący nie kwestionował też nigdy poprawności formalnej dokumentu z dnia 14 października 2010 roku, albowiem - jego zdaniem, nie ma żadnego znaczenia dowodowego, czy dokument nosi nazwę "opinia szacunkowa", "operat szacunkowy", czy też "sprostowanie operatu szacunkowego"; istotne jest to, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy składowe, i nade wszystko, czy może stanowić dowód w sprawie. Z tego też względu, zdaniem skarżącego, zarzuty organu odwoławczego sformułowane w odniesieniu do opinii szacunkowej z dnia 14 października 2010 roku, uznać należy za nietrafne, w niczym nie uzasadniające dyskwalifikacji tegoż dokumentu jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, a już tym bardziej dającej organowi odwoławczemu pretekst do uchylenia korzystnego dla strony rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, przytaczając poglądy zawarte w orzecznictwie sądowym, Wojewoda wskazał, że z przyjętej przez Kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem postępowania administracyjnego zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Zasada wyrażona w art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji organu odwoławczego na podstawie których następuje uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi, że Wojewoda niesłusznie uznał, iż dokument z dnia 14 października 2010 roku, nazwany przez rzeczoznawcę majątkowego "Sprostowanie operatu szacunkowego" nie stanowi operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów prawa organ wskazał, iż powyższe sprostowanie miało wpływ na kwotę odszkodowania ustaloną w decyzji organu I instancji (w "sprostowaniu" wskazano kwotę 427.000 zł, podczas gdy w operacie szacunkowym z dnia 22 września 2010 roku określono wartość nieruchomości na kwotę 471.000 zł), w związku z czym organ I instancji powinien był wezwać biegłego do sporządzenia nowego pełnego dokumentu i na jego podstawie ustalić odszkodowanie. W operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalane jest odszkodowanie za daną nieruchomość nie może zabraknąć elementów wymaganych przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co w ocenie Wojewody powoduje, iż dokumentu z dnia 14 października 2010 roku nie można uznać za operat szacunkowy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze należało uznać za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, słusznie przyjął organ odwoławczy, że na skutek wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku, stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz stwierdzającej nieważność postanowienia tego samego organu z dnia 30 listopada 1962 roku o sprostowaniu orzeczenia z dnia 16 marca 1962 roku, w obrocie prawnym pozostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku, na mocy którego wywłaszczono na rzecz Państwa A w G. części nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. Kw nr [...], oznaczonej katastralnie parceli nr [...] o pow. 273 m2, z ogólnej powierzchni 623 m2, przy czym wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności M. T. oraz F. S. Jednocześnie orzeczenie to od chwili wydania nie zawierało rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 5, stanowiącej podstawę do wydania ww. orzeczenia Prezydium z dnia 16 marca 1962 roku, ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 roku, nr 10, poz. 64 ze zm.) decyzja o wywłaszczeniu powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania. W tak powstałej sytuacji prawnej przyjąć należało, że sprawa w przedmiocie wywłaszczenia ww. nieruchomości nie została zakończona w zakresie dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z tych względów zastosowanie znalazł w niniejszej sprawie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako ustawa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest 1 stycznia 1998 roku), prowadzi się na podstawie jej przepisów. W myśl zaś art. 128 ust. 1 ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Zatem przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 16 marca 1962 roku, to jest za nieruchomość o pow. 273 m2, a nie - jak to przyjął w swojej decyzji organ I instancji, za nieruchomość o powierzchni 181 m2. Prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy jest niezwykle istotne albowiem ma wpływ na ocenę przesłanek legalności wydawanych przez organy decyzji. Przede wszystkim wyznacza zakres orzekania organu. W niniejszej sprawie granice te wyznaczała wyłącznie treść ww. decyzji Prezydium z dnia 16 marca 1962 roku. Z tych względów należało uznać, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił przedmiot sprawy, jak i jej stan faktyczny w zakresie powierzchni nieruchomości, z tytułu której wywłaszczenia był zobowiązany ustalić odszkodowanie. Źródłem powstania ww. naruszeń było uchybienie, określonej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mimo, że organom administracji publicznej służy prawo swobodnej oceny dowodów, podkreślić należy, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przerodziła się w ocenę dowolną, podejmowane decyzje muszą być należycie uzasadnione w oparciu o przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób dowolny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W szczególności bezzasadnie zignorował znaczenie dowodu w postaci decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku, a decydujące znaczenie przyznał dowodom z treści księgi wieczystej Kw nr [...], do której to księgi wpisana została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 181 m2, powstała po podziale dawnej parceli nr [...], przy ul. S. [...] w G. W ww. księdze wieczystej jako właściciela wpisano Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydium z dnia 16 marca 1962 roku. W świetle powyżej opisanych skutków wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku, w ocenie Sądu, organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego sprawy twierdząc, że wywłaszczeniu uległa nieruchomość o pow. 181 m2 oraz że mimo wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydium z dnia 30 listopada 1962 roku, przy ustalaniu wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu wycenie winna podlegać nieruchomość faktycznie odjęta dawnym właścicielom. Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia podnoszona przez organ I instancji kwestia faktycznego władania przez osoby fizyczne pozostałą częścią wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja Prezydium z dnia 16 marca 1962 roku – od chwili jej wydania, nie stanowiła bowiem o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 181 m2, lecz o pow. 273 m2, zaś następstwa nieprawidłowej realizacji przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do tej nieruchomości, polegające na odstąpieniu od ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej po wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku oraz przyzwoleniu na władanie częścią tej nieruchomości przez inne osoby, nie mogą obecnie mieć znaczenia, skoro decyzja wywłaszczeniowa z dnia 16 marca 1962 roku wywołuje takie skutki prawne, jakie wynikają z treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku. Przyjęcie, jako argumentu dla rozstrzygnięcia wyłącznie co do nieruchomości o pow. 181 m2, poglądu o odszkodowaniu za pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości, jako odszkodowaniu nienależnym, nie znajduje przy tym oparcia w przepisach prawnych. To decyzja wywłaszczeniowa bowiem odejmuje własność, faktyczne władanie nieruchomością tego nie zmienia. Odszkodowanie natomiast przysługuje za utraconą własność, nie jest natomiast związane z faktycznym władaniem działką. Ocena materiału dowodowego, dokona przez organ I instancji nosiła w związku z tym cechy oceny dowolnej, która nie korzysta z ochrony zapewnionej przez, wyrażoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Konsekwencją powyższego naruszenia było uchybienie w zakresie prawidłowego zebrania materiału dowodowego, albowiem obligatoryjny w przedmiotowej sprawie dowód - w postaci operatu szacunkowego, został sporządzony w oderwaniu od rzeczywistego przedmiotu sprawy. Organ I instancji zlecił bowiem rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego dla nieruchomości o pow. 181 m2, podczas gdy prawidłowo operat szacunkowy winien być sporządzony w przedmiocie wyceny całości wywłaszczonej nieruchomości, to jest nieruchomości o pow. 273 m2. Obecnie - na skutek prawidłowej decyzji organu odwoławczego - w postępowaniu przed organem I instancji winien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy obejmujący wycenę wywłaszczonej nieruchomości o pow. 273 m2 położonej w G., przy ul. S. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część dawnej parceli nr [...]. Brak prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego powoduje, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony cały materiał dowodowy, zaś stan faktyczny sprawy nie został przez organ I instancji wyjaśniony i ustalony w sposób dokładny. Organ I instancji naruszył zatem również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podnieść w tym miejscu należy także, że słusznie wykazywał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Organy administracji, oceniając na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, mogą żądać od rzeczoznawcy majątkowego uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Nie jest natomiast dopuszczalne oparcie ustaleń faktycznych w sprawie na dokumencie stanowiącym sprostowanie operatu szacunkowego, w szczególności w sytuacji, jak miała miejsce w przedmiotowej sprawie, to jest gdy sprostowanie dotyczy istoty operatu szacunkowego, to jest wartości wycenianej nieruchomości. Złożenie tego rodzaju dokumentu skutkuje bowiem stanem, w którym w dyspozycji organu administracji publicznej pozostają dwie opinie co do wartości wycenianej nieruchomości. Ponadto wskazać należy, że przepisy ustawy dotyczące wyceny nieruchomości, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie przewidują sprostowania operatu szacunkowego, jako formy opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Z tych względów twierdzenia skarżącego o błędnym stanowisku organu odwoławczego w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczność, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował prawidłowości sporządzenia dokumentu z dnia 14 października 2010 roku, stanowiącego sprostowaniem operatu szacunkowego, nie sanuje braku mocy dowodowej tego dokumentu. Opisane powyżej uchybienie spowodowały, iż w niniejszej sprawie musi zostać sporządzony nowy operat szacunkowy, który jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zatem zasadnie organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność ponownego ustalenia prawidłowej wartości wywłaszczonej nieruchomości, według powierzchni wynikającej z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 16 marca 1962 roku, o treści ustalonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2004 roku, co stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie było przy tym dopuszczalne, aby organ odwoławczy orzekał co do istoty sprawy, albowiem stanowiłoby to naruszenie, wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skoro pozbawiłoby strony możliwości ustosunkowania się do sporządzonego na nowo operatu szacunkowego przed organami administracji publicznej dwóch instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał za całkowicie bezzasadne zarzuty skarżącego T. S. dotyczące wyjścia przez organ odwoławczy poza granice odwołania. Skarżący bowiem w odwołaniu kwestionował zarówno ustalenia organu dotyczące przedmiotu sprawy (powierzchni wywłaszczonej nieruchomości) jak i wysokości odszkodowania. Przyjmując, że organ I instancji wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość, której powierzchnia nie odpowiada powierzchni nieruchomości wywłaszczonej, organ odwoławczy był zobowiązany zastosować tryb kasacyjny z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, w świetle jednoznacznego brzmienia tego przepisu, który in principio stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości...", brak było podstaw do uchylenia, tak jak tego oczekiwał skarżący w odwołaniu, decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za pozostałą część nieruchomości wywłaszczonej i przekazania sprawy jedynie w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z samej istoty przesłanek wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wynika bowiem niedopuszczalność orzekania w tym trybie w odniesieniu do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Skoro bowiem przesłanką do wydania takiej decyzji jest, oprócz naruszenia przepisów postępowania, stwierdzenie istotnego wpływu tych uchybień na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, to przyjąć należy, że organ odwoławczy nie jest w takiej decyzji uprawniony do rozpatrywania sprawy co do jej istoty, albowiem nie dysponuje wystarczającym, koniecznym do wyjaśnienia sprawy, materiałem. Jedynie w sytuacji, gdyby materiał dowodowy sprawy został zgromadzony przez organ I instancji co do zasady prawidłowo i w sposób wyczerpujący, a konieczne do wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym okoliczności sprawy wymagałyby jedynie przeprowadzenia dodatkowego postępowania tylko w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (vide art. 136 k.p.a.), organ odwoławczy mógłby wydać decyzję co do istoty sprawy i wówczas, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się również, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji organu odwoławczego w części na przepisach art. 138 § 1 k.p.a., a w części na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., i w konsekwencji częściowe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 roku, sygn. akt II GSK 102/08, Baza Orzeczeń Lex nr 467114 i z dnia 20 października 2010 roku, sygn. akt II GSK 904/09, Baza Orzeczeń Lex nr 746322). Ponadto podkreślić należy, że poza wskazaną powyżej niedopuszczalnością orzekania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany odnieść się do całości zaskarżonej decyzji, chociażby z tego względu, że oprócz odwołania T. S., był zobowiązany do rozpatrzenia również odwołania K. T., S. T. i Z. T. , którzy zaskarżyli decyzję organu I instancji, kwestionując rozstrzygnięcie zawarte zarówno w punkcie pierwszym, jak i w punkcie drugim. Także z tego powodu nie można było podzielić kolejnego zarzutu skargi, w którym skarżący podnosił naruszenie art. 139 k.p.a., określającego zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Skoro bowiem organ odwoławczy zobowiązany był do rozpoznania wszystkich odwołań, w tym również odwołania strony postępowania, która kwestionowała także punkt pierwszy decyzji organu I instancji, to nie sposób twierdzić, że uchylenie decyzji w tym punkcie stanowiło naruszenie art. 139 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić również, iż przy wydawaniu decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie oraz stwierdzenia naruszenie przepisów postępowania. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Dlatego też w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż do decyzji kasacyjnych nie ma zastosowania art. 139 k.p.a., jak bowiem zauważa Jan Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 roku, sygn. akt II SA/Wr 854/96 (OSP z 1998 r., nr 6) "decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały i w zasadzie nie może być wykonana. Uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być zatem "niekorzyścią" dla strony, nie zamyka ono drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego się." Decyzja kasacyjna, zdaniem glosatora, nie może spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony, a jedynie może spowodować przedłużenie postępowania administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 roku, sygn. akt FPS 2/98, ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 79; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 roku sygn. akt II OSK 1270/06, Baza Orzeczeń LEX nr 325295; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 roku, sygn. akt III RN 161/99, publ. OSNAPiUS z 2001 r., nr 3, poz. 60; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 675/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe wywody należy podkreślić, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. W świetle powyższego należy zatem przyjąć, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius, a zatem niezasadny jest w tym zakresie zarzut postawiony w skardze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 roku, sygn. akt I SA/Wa 2150/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oznaczało wyeliminowanie także pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji w punktach 3 - 5. Również w tym zakresie było to prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Przesądza o tym przede wszystkim przywołana powyżej reguła, zgodnie z którą w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję tylko w całości, a nadto okoliczność, że rozstrzygnięcia zawarte w ww. punktach decyzji organu I instancji stanowiły jedynie pochodną zasadniczego rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia odszkodowania i jako takie nie mogły stanowić samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu należy ponadto podkreślić, że zobowiązanie - w punkcie trzecim decyzji organu I instancji - spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za część dawnej parceli nr [...] i pomniejszenie odszkodowania przez wyliczoną przez organ I instancji kwotę nie znajdowało, jak to słusznie podnosił organ odwoławczy, oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd orzekający w obecnym składzie w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 278/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na który powołał się organ odwoławczy. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko i wyłącznie gdy istnieje materialnoprawna podstawa. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest natomiast przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wypłaconego odszkodowania po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie. Art. 132 ust. 3a ustawy znajduje się w rozdziale 5 - odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W rozdziale tym przewidziano jedynie w art. 129 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie, z zastrzeżeniem ust. 5, kiedy to starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W rozdziale 4 ustawy dotyczącym wywłaszczania nieruchomości zawarty jest art. 112 ust. 4 stanowiący, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast w rozdziale 6 ustawy regulującym zwrot wywłaszczonych nieruchomości przewidziano w art. 142 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. W ocenie Sądu nie może on jednakże stanowić podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu odszkodowania w sytuacji określonej w art. 132 ust. 3a ustawy, skoro umieszczony został w rozdziale dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wprost odwołuje się do rozliczeń wyłącznie z tego tytułu. Skoro zatem w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wskazać przy tym należy, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2007 roku stwierdził, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział (sygn. akt I SA/Wa 675/07, Baza Orzeczeń LEX nr 355049). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił, uznając ją za bezzasadną.